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Erreur de fait substantielle et annulation d’un PDU

Annulation d’un Plan de Déplacement Urbain pour erreur de fait substantiel. C’est assez rare pour être noté.

COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE LYON

N° 09LY01843
Inédit au recueil Lebon
1ère chambre – formation à 3
M. BEZARD, président
M. Jean-Pascal CHENEVEY, rapporteur
M. BESSON, rapporteur public
LE GULLUDEC ERIC, avocat

lecture du mardi 14 décembre 2010

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

 


Vu la requête, enregistrée le 29 juillet 2009, présentée pour le SYNDICAT MIXTE DES TRANSPORTS EN COMMUN DE L’AGGLOMERATION GRENOBLOISE (SMTC), dont le siège est 3 rue Malakoff à Grenoble (38000) ;

Le SMTC demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n° 0900761 et n° 0900845 du Tribunal administratif de Grenoble du 7 juillet 2009 qui a annulé la délibération du 15 décembre 2008 par laquelle le comité syndical a approuvé le plan de déplacements urbains de l’agglomération grenobloise pour la période de 2007 à 2012 ;

2°) de rejeter les demandes dirigées contre cette délibération devant le Tribunal administratif ;

Le SMTC soutient que :

– le plan de déplacements urbains, qui ne constitue pas un document d’urbanisme, a néanmoins des effets en matière d’urbanisme ; que, par suite, en application de l’article
L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le Tribunal aurait dû se prononcer sur l’ensemble des moyens de la requête ; que, pourtant, le Tribunal a examiné un seul moyen ;

– le Tribunal a estimé que des erreurs de fait sont de nature à entacher d’illégalité, par leur importance, la délibération attaquée ; que les projets d’extension de la ligne B et de mise en service de la ligne E étaient prévus au moment de l’enquête publique ; que des décisions des autorités communales ont entraîné un allongement des délais prévus, lesquels ont toujours été donnés à titre indicatifs ; que les deux délibérations, du 26 janvier et du 23 février 2009, qui ont été prises en compte par le Tribunal sont postérieures à l’adoption du plan de déplacements urbains ; que, de surcroît, on ne peut déduire de ces délibérations une modification substantielle des prévisions de financement ; qu’en effet, en premier lieu, les montants prévus ne constituent que des estimations ; qu’en second lieu, le décalage dans le temps de la réalisation de la ligne E ne remet en cause ni la cohérence ni le contenu du plan, l’opération ne subissant aucune modification, s’agissant notamment du tracé et de l’enveloppe financière globale ; que la programmation financière est simplement décalée ; que cette programmation, qui est recalée en permanence, est indépendante du plan de déplacements urbains ; que le calendrier des estimations financières ne saurait constituer un élément substantiel du plan ; que le comité syndical s’est borné, postérieurement à l’adoption du plan, à acter de nouveaux calendriers, imposés par les projets de la ville de Grenoble ; que, par ailleurs, si, comme le Tribunal l’a indiqué, l’investissement pour la ligne E représente 345 millions d’euros, une partie des dépenses sera effectuée avant 2012, pour 135 millions d’euros ; que, par suite, seuls 210 millions d’euros seront reportés au delà de l’échéance du plan ; qu’en outre, contrairement à ce qu’indique le jugement, le montant total des investissements programmés est de 1 362,5 millions d’euros, et non de 600 millions d’euros ; qu’ainsi, ladite somme de 210 millions d’euros ne représente que 15 % de ce montant total ; que l’économie générale du plan n’est pas modifiée, cette somme étant bien dépensée ; que le décalage de la mise en service de la ligne E est de seulement 15 mois ; que les projets sont entièrement maintenus ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire, enregistré le 9 février 2010, présenté pour la Fédération Rhône-Alpes pour la protection de la nature, section Isère (FRAPNA Isère), et l’Association pour le développement des transports en commun, voies cyclables et piétonnes dans la région grenobloise (ADTC), qui demandent à la Cour :

– de rejeter la requête ;

– de condamner le SMTC à leur verser à chacune une somme de 3 600 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

La FRAPNA Isère et l’ADTC soutiennent que :

– le plan de déplacements urbains constitue un document central de la planification des déplacements urbains, dont la cohérence interne revêt une importance fondamentale ; que, contrairement à ce que soutient le SMTC, les retards pris dans le prolongement de la ligne B du tramway et dans la mise en service de la ligne E sont de nature à affecter la cohérence globale du plan, ce qui justifie son annulation ;

– dans son avis du 23 octobre 2006, rendu en application de l’article R. 122-19 II 4° du code de l’environnement, le préfet explique qu’il n’a pu se prononcer sur un aspect essentiel du plan de déplacements urbains, la rocade nord sous la Bastille ; que, compte tenu du fait que ce plan acte le principe, et même le démarrage des travaux en 2010 de cette rocade, l’impossibilité pour le préfet de se prononcer sur ce projet, qui constitue un des deux projets majeurs, est de nature à vicier substantiellement l’ensemble de l’avis ; que l’impact environnemental du plan est nécessairement affecté par ce projet ;

– en méconnaissance du 1er alinéa de l’article L. 122-6 du code de l’environnement, le rapport environnemental qui a été soumis au public n’identifie pas les effets notables de la rocade nord sur l’environnement et ne justifie pas les raisons pour lesquelles le principe de cette rocade a été retenu, et ceci ni sous l’angle environnemental ni sous l’angle de la diminution du trafic automobile et du développements des transports collectifs ;

– en réponse aux questions posées par la commission d’enquête, des données falsifiées concernant l’impact de la rocade nord ont été produites, afin de délibérément la tromper, ce qui a amené cette commission à estimer que la rocade n’induit pas de trafic supplémentaire, qu’elle ne modifie pas le volume du trafic automobile et améliore la fluidité de la circulation ;

– la commission d’enquête a dû se référer à l’étude que le conseil général a demandé à l’AURG pour former son avis sur la rocade nord ; que, dans le mesure où ce document a été utile à la commission d’enquête, il devait être joint au dossier d’enquête publique ; que le seul extrait qui a été joint au dossier n’a pu permettre au public d’être correctement informé sur l’impact prévisible de la rocade ;

– l’article 28 de la loi du 30 décembre 1982 prévoit que le plan de déplacements urbains est accompagné d’une étude des modalités de son financement ; que le projet sur la base duquel les personnes publiques et la population ont émis une opinion comporte des dispositions différentes de celles que contient le plan qui a été approuvé ; que l’étude des modalités de financement a été modifié de façon substantielle depuis l’enquête publique, alors pourtant que les recommandations de la commission d’enquête ne portaient que sur la répartition de la dépense ; que les modifications portent sur les coûts des projets prévus et sur l’identité des financeurs ; que ces modifications ne résultent pas des observations émises lors de l’enquête publique ;

– le plan indique que le coût du lancement des travaux de la rocade nord est évalué à 90 millions d’euros ; que le coût total des travaux, qui doivent être terminés en 2014, est évalué à 580 millions d’euros ; qu’il n’est pas possible que, sur la période 2010 / 2012 couverte par le plan, qui correspond à la moitié de la durée totale des travaux, seuls 90 millions d’euros, sur les 580 prévus, soient engagés ; que ledit montant, manifestement sous-évalué, méconnaît ainsi l’article 28 de la loi du 30 décembre 1982, selon lequel le plan de déplacements urbains est accompagné d’une étude des modalités de son financement ;

– la délibération attaquée méconnaît l’article 28-1 de la loi du 30 décembre 1982, qui impose de diminuer le trafic automobile et de développer les transports collectifs ; que, comme le démontrent plusieurs études concordantes, le plan de déplacements urbains litigieux entraînera une augmentation du trafic des voitures particulières, une baisse des transports collectifs et rendra plus difficile l’accès à Grenoble, contrairement aux objectifs prétendument recherchés ; que, contrairement à ce que soutient le SMTC, la rocade nord constitue bien un point fort du plan ;

En application de l’article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 10 mai 2010, la clôture de l’instruction a été fixée au 2 juin 2010 ;

Vu le mémoire, enregistré le 2 juin 2010, présenté pour M. Vincent C, M. Raymond A, Mme Christine D et M. Vincent B, qui demandent à la Cour :

– de rejeter la requête ;

– de condamner le SMTC à leur verser une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

M. C, M. A, Mme D et M. B soutiennent que :

– le président du SMTC était incompétent pour faire appel ; que la délibération du bureau du 14 septembre 2009 régularisant l’appel, qui n’est intervenue qu’après l’expiration du délai d’appel, ne peut être prise en compte ; que la requête est, par suite, irrecevable ;

– à la date de la délibération attaquée, les délais de mise en service du prolongement de la ligne B et de mise en service de la ligne E ne pouvaient pas être respectés ; que, par suite, cette délibération a été prise sur des faits substantiels manifestement erronés ; que la réalisation desdites lignes constitue un élément essentiel du plan de déplacements urbains ; qu’en outre, l’absence de réalisation entraîne des conclusions totalement erronées sur le trafic des véhicules et l’utilisation des transports en commun ; que les deux projets en cause revêtent une importance financière particulière et les retards ainsi pris bouleversent substantiellement l’économie du plan ;

– le Tribunal n’avait pas à se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande par application des dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, dès lors que le plan de déplacements urbains ne constitue pas un document d’urbanisme ;

– le total des investissements programmés par le plan s’établit à 933,5 millions d’euros, et non à 1 362,5 millions d’euros, comme soutenu par le SMTC ; que le total des sommes reportées représente donc le tiers des investissements en transports en commun et 23 % du total des investissements ;

– selon une simulation sur les déplacements des habitants de l’agglomération et leur évolution entre 2002 et 2012 , qui n’a été transmise qu’après le jugement attaqué, la part des transports en commun passerait de 13,9 % à 16,5 % et la part de véhicules particuliers de 52,7 % à 50,8 % ; que la délibération attaquée annonce des parts modales pour 2012 de respectivement 19 % et 44 % ; que, avec le décalage des travaux prévus sur les lignes B et E, la part des transports en commun sera nettement inférieure à 16, 5 % pour les transports en commun et supérieure à 50,8 % pour les voitures particulières ; que le plan de déplacements urbains contient ainsi de graves erreurs et contrevient aux exigences de l’intérêt général sur la simulation du trafic automobile ;

– le plan litigieux, exécutoire depuis le 22 décembre 2008, se termine le 31 décembre 2012 ; que sa durée de validité, de quatre ans et neuf jours, méconnaît le dernier alinéa de l’article 28-2 de la loi du 30 décembre 1982, qui impose une durée minimale de validité de cinq ans ; que ce vice est substantiel, les plans de déplacements urbains devant nécessairement avoir une durée importante ;

– en raison des erreurs précitées affectant le plan, l’information qui a été fournie aux membres du conseil syndical a été de nature à les induire en erreur sur la portée du plan ; que la délibération attaquée est ainsi intervenue dans des conditions irrégulières ;

– pour ces mêmes raisons, les consultations qui ont été réalisées, l’enquête publique et le rapport et les conclusions de la commission d’enquête sont entachés d’irrégularité ; que les changements substantiels intervenus dans la réalisation des lignes B et E auraient dû entraîner de nouvelles demandes d’avis et une nouvelle enquête publique ;

– des associations, dont l’ADES, ont transmis une critique détaillée à la commission d’enquête, démontrant que les affirmations relatives au trafic automobile étaient erronées ; que cette contre-proposition, proposant de supprimer la rocade, de développer les transports en commun et les modes doux au centre dense de l’agglomération, n’a pas été prise en compte par la commission d’enquête ; que l’ADES a demandé que soient communiquées les simulations qui ont été effectuées, ce qui n’a pas été fait ; que la commission a donc méconnu les articles L. 123-9 et L. 123-10 du code de l’environnement ; que la procédure a été viciée par la commission, qui a refusé d’examiner les erreurs relevées ;

– à la fin de l’année 2007, le conseil général de l’Isère a rendu publique une étude sur les déplacements à l’horizon 2012 qui a été effectuée pour son compte par l’AURG ; que cette étude, qui prend en compte les propositions du plan de déplacements urbains litigieux, était disponible avant l’adoption de ce plan ; qu’en méconnaissance de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, le conseil syndical a été tenu à l’écart de ces informations essentielles et a été volontairement trompé sur la portée du plan ; qu’il y a une contradiction flagrante entre les études qui ont été validées par les SMTC et ses partenaires et les affirmations du plan contesté, son rapport environnemental et le rapport de la commission d’enquête ; que, du fait des retards précités, le trafic automobile augmentera encore plus que ce qui a été estimé ; que les impacts sur l’environnement seront donc encore plus négatifs ; que, contrairement à ce qu’impose l’article 28 de la loi du 30 décembre 1982, le plan attaqué est incompatible avec le plan régional pour la qualité de l’air applicable à la région grenobloise, qui propose de suivre les engagements de Kyoto et de réduire le trafic automobile ; que plan de déplacements urbains est également illégal au regard de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique ;

– en application des articles L. 122-4 et R. 122-17 du code de l’environnement, le plan de déplacements urbains doit faire l’objet d’une évaluation environnementale ; qu’en raison des changements apportés dans le programme de réalisation des lignes de tramway, le SMTC était dans l’obligation de réaliser une nouvelle évaluation environnementale, conformément à ce qu’impose l’article L. 122-8 du code de l’environnement ; que le rapport environnemental méconnaît les articles L. 122-6 et R. 122-20 du même code, en ce qu’il ne justifie pas le choix du projet retenu au regard des objectifs de protection de l’environnement, qu’il omet d’exposer les autres solutions envisagées et les raisons pour lesquelles le projet a été retenu ;

– le plan de déplacements urbains contesté ignore que le projet qui a été retenu pour la rocade nord est celui dont le conseil général est maître d’ouvrage depuis le 9 novembre 2007 et que ce projet est suffisamment avancé pour donner lieu à une concertation ; que laisser croire que plusieurs projets sont encore en concurrence constitue une inexactitude matérielle, une erreur manifeste d’appréciation et une tromperie du public, des autorités qui ont été consultées, de la commission d’enquête et des conseillers syndicaux ;

En application de l’article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 7 juin 2010, la clôture d’instruction a été reportée au 29 juin 2010 ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 23 novembre 2010 :

– le rapport de M. Chenevey, premier conseiller ;

– les observations de Me Bourgier, avocat du SYNDICAT MIXTE DES TRANSPORTS EN COMMUN DE L’AGGLOMERATION GRENOBLOISE (SMTC) ;

– les conclusions de M. Besson, rapporteur public ;

– la parole ayant à nouveau été donnée à la partie présente ;

Considérant que, par une délibération du 15 décembre 2008, le comité syndical du SYNDICAT MIXTE DES TRANSPORTS EN COMMUN DE L’AGGLOMERATION GRENOBLOISE a approuvé le plan de déplacements urbains de l’agglomération grenobloise, pour la période de 2007 à 2012 ; que, par un jugement du 7 juillet 2009, le Tribunal administratif de Grenoble a annulé cette délibération ; que le SYNDICAT MIXTE DES TRANSPORTS EN COMMUN DE L’AGGLOMERATION GRENOBLOISE relève appel de ce jugement ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

Considérant qu’aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme (…), la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation (…), en l’état du dossier ;
Considérant qu’un plan de déplacements urbains institué en application des articles 28 et suivants de la loi susvisé du 30 décembre 1982 ne constitue pas un acte intervenu en matière d’urbanisme au sens des dispositions précitées de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme ; que, par suite, le Tribunal n’a pas méconnu l’obligation que lui imposent ces dispositions en annulant la délibération attaquée au vu d’un seul motif et en précisant que cette annulation intervient sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens ;

Sur la légalité de la délibération attaquée :

Considérant qu’aux termes de l’article 28 la loi susvisé du 30 décembre 1982 : Le plan de déplacements urbains définit les principes de l’organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement, dans le périmètre de transports urbains (…) ; qu’aux termes de l’article 28-1 de la même loi : Les plans de déplacements urbains portent sur : / (…) 1° La diminution du trafic automobile ; / 2° Le développement des transports collectifs et des moyens de déplacement économes et les moins polluants (…) .

Considérant que le plan de déplacements urbains litigieux comporte, parmi ses objectifs, celui d’ Instaurer progressivement et durablement un nouvel équilibre modal pour diminuer le trafic automobile dans l’agglomération au profit des déplacements en modes alternatifs à la voiture (…) ; que, pour atteindre cet objectif et développer les transports en commun, le plan prévoit trois projets majeurs pour les transports en commun urbains grenoblois , à savoir l’achèvement de la ligne D à Saint-Martin-d’Hères, le prolongement de la ligne B au Polygone scientifique, la création de la ligne E entre Grenoble et Le Fontanil ; que, s’agissant de ces deux derniers projets, le plan prévoit que le prolongement de la ligne B et la mise en service de la ligne E seront effectifs, respectivement, en 2009 et 2012 ;

Considérant, toutefois, d’une part, qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment de deux délibérations du 26 janvier 2009 et d’une délibération du 23 février 2009 du comité syndical du SYNDICAT MIXTE DES TRANSPORTS EN COMMUN DE L’AGGLOMERATION GRENOBLOISE et d’un document d’information sur la concertation préalable relative à la ligne E, que, à la date à laquelle la délibération attaquée a été approuvée, le calendrier ainsi prévu pour la mise en service des deux projets précités ne pouvait être respecté, cette mise en service ne pouvant, en réalité, intervenir avant l’année 2012 pour la ligne B et avant même la fin de la période de validité du plan pour la ligne E ; que, si le syndicat mixte fait valoir que les délibérations des 26 janvier 2009 et 23 février 2009 sont postérieures au plan de déplacements urbains litigieux, ces délibérations, qui ont été prises très peu de temps après l’adoption de ce plan, révèlent qu’à la date d’approbation de ce dernier, les calendriers prévus n’étaient pas réalistes, ce que l’administration savait ou ne pouvait légitimement ignorer ; qu’en outre, des éléments, tels que ledit document sur la concertation préalable, ou encore une réunion relative au planning des travaux du 4 juillet 2008 de la commission en charge du développement du réseau, mentionnée dans la délibération du 23 février 2009, sont, quant à eux, antérieurs à la date de la délibération attaquée ; qu’il s’ensuit qu’en approuvant le plan de déplacements urbains litigieux, le comité syndical du SYNDICAT MIXTE DES TRANSPORTS EN COMMUN DE L’AGGLOMERATION GRENOBLOISE a entaché sa décision d’une erreur de fait, quant aux dates de mise en service du prolongement de la ligne B et de création de la ligne E ;

Considérant, d’autre part, que, le projet de prolongement de la ligne B jusqu’au Polygone scientifique, d’une longueur de 1,8 km, et le projet de création de la ligne E entre Grenoble et Le Fontanil, d’une longueur de 10 km, constituent, comme indiqué précédemment, deux des trois projets majeurs pour les transports en commun urbains grenoblois ; que ces projets, de respectivement 30 et 345 millions d’euros, représentent environ 60 % du montant total des investissements prévus pour Développer une offre structurante de transports en commun , qui s’établit à la somme d’environ 600 millions d’euros ; que, même si, comme le fait valoir le SYNDICAT MIXTE DES TRANSPORTS EN COMMUN DE L’AGGLOMERATION GRENOBLOISE, une partie des investissements prévus pour lesdits projets sera bien réalisée sur la période couverte par le plan, que celui-ci prévoit, par ailleurs, d’autres investissements, que les délais sont indicatifs et que les projets ne sont pas remis en cause, le report en 2012 de la mise en service effective du prolongement de la ligne B et la création de la ligne E à une date postérieure à la période de validité du plan de déplacements urbains litigieux, ne peuvent, compte tenu de l’importance de ces projets de transports en commun, qu’avoir une incidence substantielle sur l’objectif global de ce plan, qui est de stabiliser le trafic automobile dans l’agglomération grenobloise pour 2012 ; que, par suite, l’erreur de fait susmentionnée revêt un caractère substantiel ;

Considérant qu’il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le SYNDICAT MIXTE DES TRANSPORTS EN COMMUN DE L’AGGLOMERATION GRENOBLOISE n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Grenoble a annulé la délibération du 15 décembre 2008 par laquelle le comité syndical a approuvé le plan de déplacements urbains de l’agglomération grenobloise pour la période de 2007 à 2012 ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge du SYNDICAT MIXTE DES TRANSPORTS EN COMMUN DE L’AGGLOMERATION GRENOBLOISE le versement d’une somme quelconque au bénéfice des intimés sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

DECIDE :

Article 1er : La requête du SYNDICAT MIXTE DES TRANSPORTS EN COMMUN DE L’AGGLOMERATION GRENOBLOISE est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la Fédération Rhône-Alpes pour la protection de la nature, section Isère, de l’Association pour le développement des transports en commun, voies cyclables et piétonnes dans la région grenobloise, de M. C, de M. A, de Mme D et de M. B tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au SYNDICAT MIXTE DES TRANSPORTS EN COMMUN DE L’AGGLOMERATION GRENOBLOISE, à la Fédération Rhône-Alpes pour la protection de la nature, section Isère, à l’Association pour le développement des transports en commun, voies cyclables et piétonnes dans la région grenobloise, à M. Vincent C, à M. Raymond A, à Mme Christine D et à M. Vincent B.
Délibéré après l’audience du 23 novembre 2010 à laquelle siégeaient :
M. Bézard, président de chambre,
M. Chenevey et Mme Chevalier-Aubert, premiers conseillers.
Lu en audience publique, le 14 décembre 2010.

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