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Histoire du droit de l’urbanisme

Les enjeux actuels et à venir de l’aménagement en France, la répartition et l’articulation des compétences entre les différents niveaux de collectivité ne peuvent se comprendre sans porter le regard sur les cinquante dernières années. Cette période fut en effet très riche, en ce qui concerne la mutation de notre société et de notre » territoire commun », l’évolution de nos institutions, ainsi que le déplacement des finalités même de la gestion et du développement urbains.

la reconstruction : 1944 -1954

A l’issue de la seconde guerre mondiale, deux priorités ont orienté l’action sur le développement urbain, d’une part la reconstruction de l’appareil de production économique: voiries et infrastructures de transport, d’autre part la reconstruction du parc de logements (un cinquième des logements, essentiellement en zone urbaine, avaient été rendus inutilisables par la guerre).
Le logement a reçu une impulsion nouvelle avec la loi de 1948, libérant les loyers des logements -bloqués depuis 1917- et relançant ainsi la construction, la réalisation des premiers ensembles d’habitation supérieurs à 1 000 logements en 1951 et le lancement par l’Etat, en 1952, d’un secteur industrialisé de la construction de 10 000 logements par an pendant cinq ans. En 1953, une loi foncière a autorisé l’expropriation pour la réalisation de logements et de zones industrielles. La même année un code de l’urbanisme et de l’habitation était publié afin de rassembler tous les textes juridiques en vigueur dans ces domaines.

Pour mener à bien cette reconstruction, le pays s’est appuyé sur une planification économique (plans quinquennaux de modernisation et d’équipement) et géographique forte, développée par un appareil d’Etat qui concentrait le pouvoir de décision au niveau des administrations centrales, et le pouvoir de mise en oeuvre au niveau local par le biais de services départementaux puissants, étroitement liés à l’administration centrale. Cette organisation s’est perpétuée jusqu’aux lois de décentralisation de 1982 et 1983.
Ainsi, l’administration d’Etat a contrôlé, directement ou par des sociétés sous sa tutelle, la réalisation des infrastructures routières, la remise en état du réseau ferroviaire, la reconstruction des villes détruites, la création des nouveaux ensembles d’habitation, la rénovation urbaine, la réalisation des équipements scolaires, de santé, sportifs, etc.

En 1954 dix ans après la fin de la guerre, la France estimait que la période de la reconstruction était achevée et qu’il était nécessaire de passer à une autre phase.

l’industrialisation et l’exode rural : 1954 -1964

Cette période marque la concentration de la population française vers les villes : en 1954, 56 % de la population était urbaine, en 1962 on passe à 62 %. La prise de conscience de la persistance d’une crise du logement et de la nécessité d’accueillir dans les villes un exode rural croissant dû à l’industrialisation de l’économie provoque une série de mesures destinées à faire face à cette croissance urbaine.

Dès 1954, pour maîtriser la croissance de l’agglomération parisienne, l’Etat développe les prémisses d’une politique d’aménagement du territoire à l’échelle nationale. Des mesures sont prises: un agrément préalable au permis de construire pour les bâtiments industriels et un plan d’aménagement, de développement et d’organisation générale, pour la région de Paris, ainsi qu’un premier plan de décentralisation des activités contrôlées par l’Etat (l’aéronautique dans le sud-ouest, les télécommunications en Bretagne, …). Ces mesures sont complétées par des dispositions financières (prêts bonifiés, garanties d’emprunts, …). De plus, l’année suivante sont créés les plans d’action régionaux qui coordonnent l’action des diverses administrations et les projets privés bénéficiant de fonds publics.
Cela se traduira aussi par le lancement des grandes opérations d’aménagement qui structurent les deux décennies suivantes : le transfert à Rungis, en banlieue, du grand marché alimentaire des « Halles », dans le centre de Paris ; l’engagement d’un nouveau quartier d’affaires, à « La Défense » ; la poursuite des travaux du boulevard périphérique de Paris, la modernisation de l’aéroport de Paris-Orly et la décision de création de l’aéroport de Paris-Roissy.
Le recensement de 1964 confirme le fait que la France devient un pays majoritairement urbain et les projections de population pour la fin du siècle incitent à renforcer encore les actions de préparation des villes à l’accueil de populations toujours plus nombreuses, et à inscrire ce déplacement de population dans une politique d’aménagement du territoire. A cette fin est créée en 1963 la délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR), placée alors directement sous l’autorité du Premier ministre.

Dans le champ du développement urbain, le début de cette période voit aussi la création ou le développement d’outils juridiques appelés à un grand avenir : les établissements publics, structures à capitaux publics, et les sociétés d’économie mixte qui associent des capitaux publics (majoritaires) et privés.
A la demande de l’Etat, la Caisse des Dépôts et Consignation, puissante institution financière publique qui gère notamment le produit de l’épargne populaire, crée deux organismes appelés à jouer un très grand rôle dans le développement urbain : la société centrale immobilière de la Caisse (SCIC) pour l’immobilier, et la société centrale pour l’équipement du territoire (SCET) pour l’aménagement. En complément, une réforme des sociétés d’économie mixte permet aux collectivités locales de participer financièrement à des sociétés de forme commerciale.

D’autres décisions structurantes pour les actions à venir sont prises : la création des plans directeurs d’urbanisme, accompagnés des plans de détail ; la création des zones à urbaniser en priorité; (ZUP, qui concernent au minimum 500 logements) ainsi qu’une « grille d’équipement » qui fixe la nature et la taille des équipements publics pour les grands ensembles d’habitation. A cette période, pour les tissus urbains existants est mise en place la procédure des zones de rénovation urbaine qui permet l’expropriation par la puissance publique pour réaliser de vastes opérations de restructuration urbaine.

Les années suivantes, en même temps que la montée en puissance de ce dispositif d’intervention pour faire face à l’urbanisation, seront celles des premières prises de conscience des effets néfastes, à corriger. En 1960 une instruction du ministre de l’époque concernant les plans directeurs d’urbanisme recommande de s’accorder avec l’environnement, de proscrire le zonage qui est un facteur de ségrégation, d’associer le public à l’élaboration des plans et enfin condamne le gigantisme des opérations d’habitat.
Un ensemble de mesures diverses, en faveur de la protection du patrimoine et des espaces naturels, marque en même temps cette préoccupation de contrebalancer une urbanisation qui ferait une trop belle part aux opérations immobilières. En 1959, un décret dit « périmètre sensible » est pris, relatif à la sauvegarde de la Provence et de la Côte d’Azur. En 1961 un autre décret institue des subventions de l’Etat pour la création « d’espaces verts urbains ». La même année sont créés les parcs nationaux et l’année suivante une loi, dite « loi Malraux », permettra la préservation des centres villes anciens ayant une valeur de patrimoine.

Enfin, il apparaît nécessaire de se doter d’un puissant outil administratif et juridique pour assurer pleinement les profondes transformations urbaines de la fin du siècle : elle se traduira par la création en 1966 du ministère de l’équipement et du logement, par regroupement du ministère de travaux publics et des transports avec celui de la construction, et par une refonte en 1967 des outils de l’urbanisme.

La période qui s’achève alors aura été une grande période de production d’infrastructures d’urbanisation, dominée par une logique de programmation (plans de modernisation et d’équipement, programmes d’action régionale, plans directeurs, grilles d’équipements, etc.).

la planification de l’aménagement : 1965-1982

La période qui s’ouvre est une période charnière à plusieurs titres puisqu’elle commence dans un contexte socio-économique qui est encore celui des « trente glorieuses », années d’expansion économique et de plein emploi de l’après-guerre, et qu’elle se termine dans un contexte de crise qui a débuté avec la crise pétrolière de 1974. Elle marque aussi l’apogée de la planification urbaine et le commencement des interrogations sur l’évolution sociale des quartiers de « grands ensembles ». Enfin elle marque la fin de la toute puissance du pouvoir de l’Etat sur l’urbanisation puisqu’elle s’achève avec la première loi de décentralisation en 1982.

Pendant toute cette période où les préoccupations de la gestion urbaine se confondent avec le développement des villes, l’objectif fixé au nouveau ministère de l’équipement et du logement est « d’appréhender globalement toutes les questions posées par le développement des villes ». Ses actions porteront donc sur : la maîtrise de l’affectation des sols nécessaires à l’urbanisation et aux déplacements ; la réalisation des infrastructures correspondantes ; l’organisation, le financement et le contrôle de la construction des logements nécessaires ; une bonne exploitation des infrastructures et des moyens de transport.

Pour assurer ses missions, le nouveau ministère se dote de nouveaux outils juridiques.
La préparation d’un nouveau plan d’aménagement, le schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne pour répondre à la nécessité d’organiser fortement le développement de l’agglomération parisienne, dont le projet est présenté en 1965, en sera la préfiguration.
Mis en place par la loi d’orientation foncière, votée fin 1967, qui réorganise l’ensemble du dispositif d’intervention sur l’urbain, ce dispositif est, pour l’essentiel, toujours en vigueur aujourd’hui. Il est fondé sur quatre outils principaux :
– Le schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme (SDAU), qui décrit les grands choix d’aménagement à l’échelle de l’agglomération. Ces choix s’imposent aux collectivités publiques.
– Le plan d’occupation des sols (POS), qui définit à l’échelle de la commune l’affectation des terrains, au niveau de la parcelle. Ces choix s’imposent aux personnes.
– La zone d’aménagement concerté (ZAC), procédure d’urbanisme opérationnel qui permet de contractualiser des engagements entre un aménageur et une commune.
– La taxe locale d’équipement (TLE), impôt destiné à financer l’urbanisation et prélevé sur les constructions nouvelles.
Ce dispositif se révélera particulièrement efficace pour faire face à l’expansion urbaine.

Dans le même temps la fin des années 60 et le début des années 70 voient, à la suite des troubles de 1968, la montée des préoccupations sur le cadre de vie quotidien et l’environnement. En 1971, le ministère de l’environnement est créé. Cette même année, le ministre de l’équipement définit ainsi les orientations du « nouvel urbanisme » : lutter contre le gigantisme, combattre la congestion urbaine, la ségrégation sociale et « lutter contre l’oubli de l’Homme ».

L’une des idées fortes de ce milieu de décennie fut celle d’une politique des villes moyennes. Issue de la DATAR, elle avait pour objectif de rendre plus attractives ces villes afin qu’elles attirent une partie des migrations et allègent ainsi la pression sur les grandes métropoles. Environ 80 villes ont bénéficié de programmes d’action qui avaient pour caractéristique de porter sur tous les aspects de l’urbanisme (espace public, services, habitat, voirie, bâtiments culturels, …) dans le cadre d’une intervention coordonnée des différentes administrations concernées.
Selon les mêmes objectifs de globalité et de coordination des interventions sur le tissu urbain existant, est créé en 1977 le fonds d’aménagement urbain qui regroupe en un seul lieu de décision les crédits des différents ministères intervenant dans les centres et quartiers existants. L’attribution des crédits est liée à la réalisation de « plans de référence » qui, constamment tenus à jour, permettaient à l’Etat et aux collectivités locales de situer leurs choix dans une perspective d’ensemble.

Le milieu de la décennie 70 marque le début des crises économiques qui déclencheront les crises sociales urbaines. Aussi, en complément du dispositif d’intervention sur les centres et quartiers anciens, une procédure dite habitat et vie sociale est créée pour conduire des opérations d’amélioration des grands ensembles d’habitat qui présentent les premiers signes de dégradation.

Enfin, cette période fut celle d’un très fort développement de l’habitat individuel, mal maîtrisé au début et qui fut l’objet de nombreuses critiques, notamment comme cause de dégradation du paysage. Ces critiques ont donc conduit les pouvoirs publics à mieux encadrer la consommation de ces terrains et à inciter à regrouper les opérations d’habitat individuel autour des urbanisations existantes, notamment dans les périphéries urbaines et dans deux types d’espaces particulièrement sensibles, la montagne et le littoral des mers et des lacs. La prise de conscience par les collectivités locales des coûts provoqués par une urbanisation incontrôlée (assainissement, équipements scolaires et autres) a facilité les mesures d’encadrement.

La décennie des années 70 fut donc une période clef pour la gestion de l’urbanisation. Elle a achevé les grandes opérations d’aménagement urbain et engagé la réflexion, pris les premières mesures pour préparer la période suivante.

la décentralisation et la politique des quartiers d’habitat social : 1982-1995

Deux questions majeures dominent cette période dans un contexte de crise économique marqué par un nombre important et croissant de chômeurs, ce sont la « décentralisation » et les problèmes posés par un certain nombre de quartiers d’habitat récents.

La « décentralisation », qui était attendue depuis plusieurs années, transfère aux collectivités locales, communes, Départements et Régions, un ensemble de compétences assurées auparavant par l’Etat. Ces lois votées en 1982 et 1983 bouleversent profondément l’équilibre des pouvoirs et notamment, dans le domaine de la gestion urbaine, elles attribuent aux communes les compétences de l’urbanisme. Celles-ci deviennent, à partir de ce moment, totalement responsables des décisions dans ce domaine, notamment pour l’élaboration et la gestion des POS (plans d’occupation des sols), documents opposables aux tiers. Lorsque les communes se sont dotées d’un POS, leurs maires disposent alors du pouvoir de délivrer les permis de construire. La commune devient l’acteur déterminant de la gestion et de la planification urbaine.
La décentralisation a été mise en place rapidement et fortement, afin de modifier profondément la tradition française d’un pouvoir d’Etat fort et omniprésent. Mais elle a nécessité, tant de la part des collectivités territoriales que des services de l’Etat, un certain temps pour l’apprentissage de nouveaux savoir-faire et de la pratique de nouveaux modes de relation. Parmi ces modes de relation, on doit citer la coopération intercommunale, dans laquelle les communes acceptent de mettre en commun leurs compétences, et la contractualisation entre collectivités. Conscient de ces problèmes issus de la décentralisation, le gouvernement a fait voter en 1992 une loi sur l’administration territoriale de la République qui tente de remédier aux deux inconvénients majeurs, que sont le nombre élevé de petites communes et l’absence de pouvoir supracommunal dans de nombreuses agglomérations, par des mesures incitatives au regroupement de communes.

La décentralisation n’a toutefois pas retiré toutes ses responsabilités à l’Etat, celles-ci restant importantes. Une disposition des lois décentralisation prévoit la possibilité de projet d’intérêt général (PIG) qui, dans le cadre de buts et de procédures bien définis, permet à l’Etat d’imposer la prise en compte, dans les documents de planification, de ses projets ou de ceux des autres collectivités. Une autre disposition introduite est celle de l’opération d’intérêt national (OIN) qui permet de réaliser des opérations décidées par le Gouvernement en application de la politique d’aménagement du territoire (villes nouvelles, grands sites portuaires, etc). L’Etat peut aussi définir ses politiques nationales par des lois d’aménagement et d’urbanisme, qui s’imposent aux collectivités locales, et préciser ses orientations, concernant un territoire présentant des enjeux importants, par des directives territoriales d’aménagement.

L’autre fait marquant est la politique envers les grands quartiers d’habitat récents. Cette politique, reposant sur le constat que les problèmes engendrés par ces quartiers dépassaient les possibilités des communes et nécessitaient la mobilisation au niveau national de moyens puissants, commence au début des années 1980 avec la création d’une Commission nationale pour le développement social des quartiers, appuyée par les actions de la mission « Banlieue 89 » qui intervient pour la transformation urbanistique de ces quartiers. Ce dispositif évoluera progressivement avec la création du Conseil national des villes, permettant d’associer tous les partenaires de l’Etat à la politique de la ville, d’un Comité interministériel des villes et d’un ministère de la ville chargé de conduire ces politiques en s’appuyant sur une Délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain (DIV).

Cette politique, caractérisée par son caractère contractuel et pluriannuel, associant Etat et communes, concernera 400 quartiers, de 1990 à 1994. En 1991, est votée une loi d’orientation sur la ville (LOV) qui établit le principe du « droit à la ville » (qualité de vie, accès aux services, participation des habitants à la gestion…) et organise les moyens de la lutte contre la ségrégation urbaine.
Afin de renforcer l’efficacité de l’action contre l’exclusion en la faisant porter sur l’agglomération, le gouvernement décide, en 1993, lors de la préparation du Xième plan (1995-1998), de regrouper dans une procédure unique dite de contrat de ville, l’ensemble des actions contractuelles entre l’Etat et les communes. Ainsi, au cours de l’année 1994, 214 contrats de ville seront signés, axés prioritairement sur 1 300 quartiers « défavorisés ». Les Régions ont apporté un soutien financier à cette action.
Cette même année est mise en place l’action dite grands projets urbains (GPU), qui a pour objet, sur les douze quartiers les plus en difficulté, de conduire une action de réinsertion en agissant sur l’aménagement urbain et sur le développement social et économique local.
Enfin, la loi sur l’aménagement et le développement du territoire de 1995 renforce ce dispositif d’action en créant des zones de redynamisation urbaine (ZRU) dans lesquelles s’appliqueront notamment des dispositions fiscales dérogatoires pour favoriser l’implantation d’activités économiques.

Au-delà de la mise en place de la « décentralisation » et d’une politique nationale en faveur des quartiers en difficulté, cette période s’est aussi traduite par un renforcement de la prise en compte de l’environnement dans la gestion urbaine. Les principes et les dispositifs mis en place visent, par exemple, à la protection contre les risques majeurs, à la protection et la mise en valeur des paysages, à la protection et à la mise en valeur des ressources en eau, à la lutte contre le bruit, et dernièrement à la protection de la qualité de l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie. Le renforcement de l’Union européenne est un moteur puissant dans le développement de cette prise en compte des enjeux de protection de l’environnement.

EVOLUTIONS RECENTES DE L’AMENAGEMENT

Notons quelques grandes évolutions récentes dans l’aménagement. L’émergence de l’Europe, la décentralisation, l’influence de la subsidiarité, la maîtrise des finances publiques liée au traité de Maastricht et au système d’intervention financière de l’Etat vis-à-vis des secteurs de l’économie et des collectivités territoriales ont suscité cette transformation. Mais ce ne sont pas les seuls facteurs.

Les formes d’urbanisation ont profondément changé depuis l’ère de « la croissance urbaine » et de la réponse quantitative aux besoins constructifs, au profit de la transformation des territoires déjà urbanisés.
D’un point de vue économique, la maîtrise de l’inflation se traduit par des taux d’intérêt réels élevés avec des conséquences sur l’emprunt ou le portage foncier.
Enfin, les citoyens ont de plus en plus souvent recours au contentieux.

Dans ce contexte, le rôle de l’Etat devait évoluer.
Dans le domaine de l’aménagement du Territoire, l’Etat garde un rôle majeur en termes de politique nationale : infrastructures majeures, solidarité entre les collectivités territoriales, développement économique, notamment en matière de recherche et d’université…

L’affirmation d’enjeux nationaux sur des territoires particuliers est également du ressort de l’Etat. C’est la raison d’être des Directives Territoriales d’Aménagement, parole de l’Etat sur les grands territoires d’enjeux nationaux majeurs. Les territoires de la Politique de la Ville (quartiers sociaux dégradés) appellent également une intervention forte. Enfin, en matière d’organisation du développement urbain de l’Ile-de-France et des grandes métropoles, l’Etat continue d’affirmer sa présence.

L’Etat joue aussi un rôle régulateur essentiel. Edictant la règle, il est responsable de son adaptation. Il doit être attentif à son bon fonctionnement et surveiller les « dérapages » possibles.
Cependant, il ne peut plus être l’acteur unique. D’autres partenaires doivent entrer dans le processus de valorisation. Cette finalité a des implications en matière d’espace et de temps. De nouvelles échelles territoriales, de nouvelles échelles de temps ont fait leur apparition. L’aménagement recouvre des dimensions plus vastes, très souvent intercommunales.

Les échelles de temps des projets imposent une vision  » non finie  » de la ville faite de modestie. La conception d’un projet d’aménagement suppose une part nécessaire d’incertitude. Il faut désormais être capable de concevoir des projets portés par une intention politique ferme et défendant des valeurs fortes, comme la mixité urbaine et l’égalité sociale, mais aussi pouvant évoluer en fonction des circonstances et des opportunités économiques. Apprendre à anticiper, tout en admettant que nous ne savons pas tout imaginer est un défi important en terme d’ingénierie et un défi aux professionnels.

Cette relation constante entre le schéma de référence et les différents projets qui le composent est le principe même de la planification stratégique, qui intéresse tous les acteurs de l’aménagement.

Au-delà de la maîtrise d’ouvrage politique, une nouvelle approche foncière est nécessaire. Associer les propriétaires à s’engager dans des processus qui soient à la fois d’intérêt public et privé est une piste nouvelle. Il faut regrouper tous les acteurs, y compris les propriétaires privés, concevoir ensemble les étapes intermédiaires si l’on veut parvenir à un fonctionnement positif du jeu du marché.

Le foncier doit se financer aussi par la fiscalité. En effet, les problèmes fonciers doivent être gérés sur des ressources longues : d’une part parce qu’ils correspondent à un effort sur le long terme, d’autre part parce qu’un périmètre fiscal doit aussi permettre la péréquation entre collectivités. Il ne s’agit pas nécessairement de péréquation en termes de richesse, mais en termes de gestion dans le temps de la date des projets. La péréquation fiscale permet en effet à chacune des collectivités de savoir que lorsqu’elle aura un projet dans les cinq ans, ses voisines, membres avec elles de ce périmètre de péréquation fiscale, pourront l’aider mais qu’entre temps, ce qu’elle peut « mettre au pot » servira au financement des autres collectivités.

L’Etat n’interviendra pas de façon généralisée parce que ce n’est pas sa compétence, mais aussi car la maîtrise des finances publiques ne lui permettrait pas. L’effet multiplicateur des interventions publiques sera un critère majeur de sélection des interventions de l’Etat.

En matière de politique publique, l’ingénierie juridique et financière est à rénover. Les processus ont changé, les instruments doivent s’adapter à des interventions  » d’acupuncture urbaine « . La juxtaposition de nombreuses petites opérations correspond mieux à l’avenir de l’aménagement que la conception et le déroulement d’un projet lourd.

Cela suppose une réflexion attentive, alliant divers niveaux d’intervention : rénovation d’îlots particuliers, création de nouveaux espaces publics, adaptation des emprises de grands opérateurs d’Etat… Ces différentes interventions ne sont pas nécessairement à enfermer dans un périmètre unique. Il faut donc réfléchir à la manière de gérer au mieux et dans la durée ces nouveaux espaces et faire coexister les différents modes de l’intervention urbaine.

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