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La procédure du permis de construire

Jusqu’en 1983, la procédure d’examen des demandes de permis de construire dépendait des services de l’Etat. Or, sur la lancée du grand mouvement de décentralisation amorcé en 1982, le législateur a profondément modifié les règles applicables pour tenir compte des nouveaux rapports organisés entre les collectivités locales et l’Etat.

Les fonctions du permis de construire donnent à la procédure d’examen des demandes une importance particulière. C’est à cette occasion que les règles d’urbanisme sont effectivement appliquées : la procédure d’instruction débouche toujours sur une décision qui vise, par delà le pétitionnaire, l’intérêt de la collectivité. C’est la prise en compte de cet intérêt qui justifie l’existence de règles bien souvent complexes, qui donnent un aspect “bureaucratique” à la procédure d’instruction des permis de construire et que le législateur cherche régulièrement, avec plus ou moins de bonheur, à améliorer. La notion de “permis de construire d’office” est étrangère au droit de l’urbanisme français (CE 4 mars 1983, Min Urb. et Log. C/ Dame Coulon : GP83, II, pan. dr. adm., p.447). L’administration doit toujours se prononcer sur une demande.

I – La demande doit revêtir une forme et demeure soumise à des conditions de fond bien précises.

A – La présentation de la demande.

Des règles très précises sont imposées par le code de l’urbanisme et la jurisprudence.

“La demande de permis de construire est présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire, soit par une personne justifiant d’un titre l’habilitant à construire sur le terrain, soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l’expropriation dudit terrain pour cause d’utilité publique”. (art. R.421-1-1, al.1 CU).

Ces dispositions sont d’ordre public. Aussi un permis de construire accordé à un pétitionnaire n’ayant pas qualité pour le demander est entaché d’illégalité. Cette qualité s’apprécie à la date de la décision et non à la date du dépôt de la demande. La jurisprudence est sur ce point déjà ancienne et constante :

CE 14 février 1969, Ctrs Monmirel : leb. p.95

CE sect 7 mars 1975, Cne de Bordères-sur l’Echez : leb. p.178 ; DA 1975, n°119 ; AJDA 1975, p.230

CE 7 juillet 1978, Cté d’études et de Vigilance des Artisans : D 1978, IR p.479, obs. H. Charles

CE sect. 19 juillet 1991, Ass. Yerroise pour la Déf. de l’env. et de la Nature : leb. T. p.1258 ; DA 1991, n°449 ; GP 25-26 octobre 1991, 2, p.27 ; RDI 1991, p.468 ; Petites Affiches, 11 novembre 1991, p.12

CE 17 février 1992, Reyes : Petites Affiches, 2 novembre 1992, p.10).

Ainsi, une régularisation sur ce point postérieure à la délivrance du permis de construire ne peut valider ce dernier (CE 23 octobre 1981, Carboni : DA 1981 n°363), mais elle reste tout à fait possible, en cours d’instruction, avant la délivrance de l’autorisation de construire (CE sect, 7 mars 1969, Ville de Lille : Leb p.149). Il appartient d’ailleurs à l’administration d’exiger la production des justificatifs nécessaires(CE 22 mars 1985, Talbot : Leb. p.813).

L’article R.421-1-1, al.1 du code de l’urbanisme, cité ci-dessus, précise lui-même les trois hypothèses limitatives donnant qualité à une personne pour demander un permis de construire. Il faut les examiner successivement :

la qualité de propriétaire

la qualité de titulaire d’un titre habilitant à construire

la qualité de bénéficiaire d’une expropriation

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B – Le contenu de la demande.

Le code l’urbanisme défini minutieusement le contenu de la demande de permis de construire. Une fois présentée par le pétitionnaire, la demande, doit être examinée par les services compétents.

C – Les conditions de dépôt de la demande.

Avant 1983, année du transfert des compétences en matière d’urbanisme, la compétence d’instruction des permis de construire appartenait au Préfet et subsidiairement au Maire, dans des cas bien précis. Aussi, un exemplaire de la demande devait être adressée en mairie et les autres exemplaires à la Direction Départementale de l’Equipement.

Depuis 1983, la procédure d’instruction a été confiée à la commue, ce qui conduit le législateur à modifier les conditions de dépôt des demandes.

L’article L.421-2-3 CU pose en principe que « toute demande de permis de construire est déposée à la mairie », l’article R.421-9 CU précisant qu’elles doivent être adressées par pli recommandé avec accusé de réception ou bien déposées en mairie contre décharge.

Le dépôt doit se faire en quatre exemplaires, le maire pouvant toujours demander, en tant que de besoin, des exemplaires supplémentaires nécessaires à la consultation des services de l’Etat ou de commissions compétentes.

La mairie devient donc un « guichet unique » où sont déposées toutes les demandes de permis de construire. Cela constitue une simplification importante pour le candidat-constructeur. Il revient au maire d’exécuter toutes les transmissions indispensables, de façon tout à fait transparente pour le pétitionnaire.

L’instruction de la demande commence dès son dépôt en mairie.

II – L’instruction de la demande de permis de construire

La procédure d’instruction de la demande de permis de construire est minutieusement prévue par le code de l’urbanisme.

«On entend par instruction de la demande l’ensemble des opérations (…) permettant à l’administration de s’assurer de la conformité ou de la compatibilité de la construction envisagée avec les règles d’urbanisme applicables au lieu prévu pour son implantation» (Prof. SAVY, Droit de l’urbanisme, PUF coll. Thémis – 1981, p.545)

L’instruction d’une demande de permis de construire n’a qu’un seul but : préparer une décision d’acceptation ou de refus et assurer la parfaite légalité de la décision qui sera prise.

Le code de l’urbanisme défini avec précisions les opérations d’instruction aux articles L.421-2, L.421-2-2, L.421-2-3, L.421-2-6 et R.421-9 à R.421-28.

En cette matière, comme dans l’ensemble du droit de l’urbanisme, la décentralisation a bouleversé les procédures en créant deux hypothèses : dans certains cas les communes bénéficient du transfert de compétence ; dans d’autres cas l’Etat reste compétent. Si les règles générales d’instruction demeurent les même la procédure d’instruction est différente selon que l’on se place dans l’une ou l’autre de ces hypothèses. La première des difficultés à résoudre est donc de déterminer l’autorité compétente pour instruire le dossier. De cette détermination dépendra la procédure d’instruction à suivre.

A – La détermination de l’autorité compétente pour instruire les demandes de permis de construire.

Avant la réforme de 1983, les demandes de permis de construire étaient instruites par les services de l’Etat dans le département et les décisions prises par le Maire ou le Préfet, selon le cas, le tout au nom de l’Etat.

La décentralisation a lié compétence d’instruction, compétence de décision et responsabilité. Pour ce qui concerne la compétence d’instruction, le critère de partage est l’existence ou non d’un plan d’occupation des sols approuvé. Aux termes de l’alinéa 1 de l’article L.421-2 CU, le permis de construire est instruit :

par la commune (ou l’établissement de coopération intercommunale compétent), soit en son nom propre soit au nom de l’Etat si elle dispose d’un plan d’occupation des sols approuvé depuis plus de six mois

par les services de l’Etat au nom de l’Etat dans le cas contraire.

Cette distinction permet de décrire le plus simplement possible les règles de répartition de compétence en matière d’instruction de permis de construire. Deux hypothèses doivent être abordées tour à tour, la première étant toutefois plus complexe que la seconde:

la demande est instruite au nom de la commune.

la demande est instruite au nom de l’Etat : Lorsque une commune ne dispose pas d’un plan d’occupation des sols approuvé, l’Etat reste compétent en matière d’urbanisme et l’instruction des demandes de permis de construire est effectué en son nom. Ce régime de droit commun est complété par des exceptions applicables à des hypothèses bien précises. Aussi, restent soumis à la compétence de l’Etat même en présence d’un plan d’occupation des sols (art. L.421-2 CU renvoyant à l’art. L.421-2-1 CU) :

Les travaux, constructions ou installations réalisées pour le compte de l’Etat, de la Région, du département, de leurs établissements publics et concessionnaires ainsi que pour le compte d’Etats étrangers ou d’organisations internationales.

Ces dispositions sont justifiées par la nécessité d’assurer l’équilibre de la décentralisation : l’Etat ne veut pas voir ses propres projets immobiliers bloqués par un maire qui ferait de l’obstruction au travers du permis de construire. De même, un des principes de base de la décentralisation étant l’interdiction de toute tutelle d’une collectivité décentralisée sur une autre, le législateur a voulu ôter aux communes la tentation d’utiliser les permis de construire comme moyen de pression sur d’autres collectivités. En outre la dernière dispositions fait allusion aux relations internationales de la France, qui relève de la seule autorité de l’Etat.

Les ouvrages de production, de transport, de stockage et de distribution de l’énergie, ainsi que ceux utilisant les matières radio-actives.

C’est là l’indépendance énergétique et la sacro-sainte politique nucléaire de la France que l’Etat a voulu se réserver.

Les constructions réalisées à l’intérieur des périmètres des opérations d’intérêt national. Sont ici visés les opérations ou périmètres d’une importance particulière pour l’Etat, essentiellement liés à la politique industrielle ou à l’aménagement du territoire puisqu’à ce jour ces opérations sont au nombre de cinq (art. R.490-5 CU) :

Les agglomérations nouvelles régies par la loi n° 83-636 du 13 juillet 1983, dans leur périmètre d’urbanisation défini en application des articles 3 et 4 de ladite loi

L’aménagement de la Défense, dans un périmètre défini par arrêté du ministre chargé de l’urbanisme à l’intérieur du périmètre de compétence de l’établissement public Pour l’aménagement de la Défense

Les domaines industrialo-portuaires d’Antifer, du Verdon et de Dunkerque, dans les périmètres respectifs des ports autonomes du Havre, de Bordeaux et de Dunkerque

L’aménagement de la zone de Fos-sur-Mer, dans un périmètre défini par décret en Conseil d’Etat

L’opération d’aménagement Euroméditerranée dans la commune de Marseille dans le périmètre de compétence de l’établissement public d’aménagement Euroméditerranée.

B – Le déroulement des opérations d’instruction

Reprenant la « summa divisio » entre les communes disposant d’un plan d’occupation des sols approuvé et celles qui n’en disposent pas, le code de l’urbanisme défini deux séries de règles qui distinguent selon que la personne compétente est la commune (2) ou l’Etat (3). Toutefois ces deux types de règles obéissent à la même logique et se superposent donc à des normes applicables dans tous les cas et qui constituent en quelque sorte le « fond commun » des règles générales d’instruction des permis de construire (1).

1 – Les dispositions générales applicables aux opérations d’instruction

Les dispositions générales applicables à l’instruction des permis de construire sont de deux sortes.

Il y s’agit d’une part des opérations préparatoires à l’instruction que le maire doit réaliser à la réception des dossier, quelque soit par ailleurs l’autorité compétente pour instruire le permis de construire.

Il s’agit d’autre part des opérations d’instruction proprement dites. Celles-ci sont traditionnellement présentées comme comportant deux phases, la recevabilité de la demande et l’étude de la légalité du dossier, séparées par un acte intermédiaire important , la notification au demandeur du délai d’instruction.

Toutefois, en pratique, ces deux phases sont peut être moins indépendantes qu ‘il n’apparait à la lecture du code de l’urbanisme. C’est ce que montre l’esprit des textes.

C’est pourquoi, pour plus de clarté, cette présentation sera retenue ici : recevabilité de la demande et étude de la légalité du dossier, séparées par un acte intermédiaire important : la notification au demandeur du délai d’instruction.

a) La recevabilité de la demande

Cette première étape de la procédure d’instruction est importante pour l’autorité administrative : elle lui permet de vérifier si la demande peut être efficacement instruite. Ce qui est contrôlé ici est donc le caractère valable et complet de la demande présentée

Si la demande a été déposée complète dès l’origine, ou bien une fois la demande correctement complétée par le pétitionnaire, la procédure se poursuit par un acte essentiel : la notification du délai d’instruction.

b) La notification du délai d’instruction

Cette étape de la procédure emporte des conséquences juridiques essentielles pour le pétitionnaire.

La lettre doit en effet contenir non seulement le délai d’instruction, mais encore la date à partir de laquelle le demandeur pourra se prévaloir d’une autorisation tacite en cas de silence de l’administration. Pour fixer cette date, l’autorité administrative doit déterminer le point de départ du délai d’instruction. La règle est simple : si le dossier a été déposé complet en mairie, le délai d’instruction de la demande part de la date du dépôt. Si le dossier a été déposé incomplet, le délai d’instruction du dossier ne partira alors qu’à la date du dépôt de l’ensemble des pièces demandées.

Deux hypothèses sont envisagées par le code de l’urbanisme :

L’hypothèse de droit commun est celui dans lequel l’autorité compétente respecte à la lettre les dispositions du code de l’urbanisme. Si le dossier a été déposé complet, l’administration est tenue de notifier le délai d’instruction dans les 15 jours de la date du dépôt (art R.421-12 CU). Si la demande est incomplète, l’administration doit au préalable notifier dans les 15 jours du dépôt une demande de pièces complémentaires. La notification du délai devra alors être réalisée dans les 15 jours de la date du dépôt de la totalité de pièces demandées.

Toutefois, dans certaines circonstances, l’administration peut opposer une inertie certaine dans ses réactions. Le code de l’urbanisme prévoit donc des dispositions particulières pour garantir les droits du pétitionnaire. C’est le mécanisme de la requête en instruction.

Il reste encore à régler un problème : comment l’autorité compétente peut-elle déterminer la durée du délai à notifier à l’intéressé ?

c) L’étude de la légalité du dossier

Il ne s’agit plus de savoir ici si la demande est recevable ou complète, mais de déterminer si le projet présenté est conforme ou non aux règles en vigueur et donc de déterminer le sens de la décision à prendre.Cette étude est menée directement par les services de l’autorité compétente pour prendre la décision ou bien par ceux de l’organisme ayant reçu délégation pour ce faire.

Mais du fait de la prolifération des administrations intervenant dans l’acte de construire, le service instructeur est tenu d’informer les autres services ou autorités concernés par la demande de permis de construire (cf. R.421-15 CU, al.2) ou bien de les consulter pour obtenir leur avis sur le projet.

Ces demandes d’avis permettent au service instructeur de centraliser, et surtout de tenir compte, soit de la législation ou de la réglementation autre que celle de l’urbanisme, soit de l’intérêt des autres personnes publiques.

Ces consultations sont multiples. Le code de l’urbanisme les prévoit de façon méticuleuse. Trois remarques s’imposent.

Tout d’abord le code de l’urbanisme prévoit des consultations propres à éviter que les consultations ne retardent trop la procédure. A cet effet, et sous réserve des dispositions spéciales édictées aux articles R.421-38-2 et s., “tous services, autorités et commissions qui n’ont pas fait connaître leur réponse motivée dans le délai d’un mois à daté de la réception de la demande d’avis, sont réputés avoir émis un avis favorable. Ce délai est porté à deux mois en ce qui concerne les commissions nationales” (art. R.421-15, der. al. CU).

Les articles R.421-38-2 et suivants posent un problème particulier en ce qu’ils concernent les avis qui ne peuvent être donnés de manière implicite. De ce fait les délai donnés par ailleurs peuvent être largement dépassés. Pour pallier cet inconvénient, le décret n°83-1025 du 28 novembre 1983 relatif aux relations entre l’administration et les usagers prévoit que l’autorité administrative peut passer outre le silence d’un organe collégial consulté si l’avis n’a pas été émis dans un délai “raisonnable” après avoir été invité par le Président de cet organe à provoquer, dans un délai déterminé, l’inscr1ption de l’affaire à l’ordre du jour. Malheureusement ces dispositions, limitées dans leurs effets, ne sont applicables qu’aux services de l’Etat. Un maire ou un président d’établissement de coopération intercommunale ne peut s’en prévaloir.

Ensuite s’applique à ces consultations la jurisprudence traditionnelle relative à l’administration consultative : sauf texte contraire, les avis demandées sont purement consultatifs et l’autorité compétente peut ne pas s’y conformer.

Enfin l’administration compétente peut recueillir au delà des textes tout avis qu’elle jugera utile, mais il ne peut en résulter ni formalité supplémentaire ni allongement des délais d’instruction, et l’administration ne peut se considérer comme liée (CE 22 février 1957, Sté Coopérative de reconstruction de Rouen et de sa Région : GADU n°21, p.168).

D’une manière générale, les avis ainsi donnés sont des actes préparatoires insusceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

L’ensemble des règles qui ont été présentées jusqu’ici constituent les principe généraux de la procédure, applicables dans l’ensemble des communes de France.

A ce fond commun se superposent d’autres règles, complémentaires, selon que la commune envisagées possède ou non un POS approuvé.

2 – Les dispositions particulières applicables à l’instruction des demandes

Ces règles particulières, qui viennent compléter les règles générales d’instruction des demandes de permis de construire diffèrent selon qu’un POS approuvé existe ou non sur le territoire de la commune considérée.

a) Les dispositions particulières applicables dans les communes disposant d’un POS approuvé

Ces dispositions particulières ne visent qu’à assurer une bonne information de représentant de l’Etat dans le département puisque celui-ci sera chargé du contrôle de la légalité des décisions prises. Elles visent également à préserver une bonne utilisation du sol lorsque le POS approuvé ne couvre pas l’ensemble du territoire communal.

Ainsi le Maire ou son délégué, d’une part, doit faire parvenir au Préfet la copie de la lettre notifiant le délai d’instruction des la demande et, le cas échéant la demande de pièce complémentaire. En règle générale le Préfet doit être destinataire de tout acte de procédure.

D’autre part le maire ou son délégué doit demander l’avis conforme du préfet lorsque la demande est présentée sur un terrain situé dans une partie du territoire communal non couvert par le POS, ou bien lorsque le projet est situé dans un périmètre qui a été institué à la demande d’une autre collectivité (une ZAC, par exemple) ou bien lorsqu’une décision de sursis à statuer pourrait être prise (art. L.421-2-2 et R.421-22 CU). Dans ce dernier cas, l’avis donné ne portera que sur la mis en œuvre de cette mesure de sauvegarde (art. R.421-22, 3°)

b) Les dispositions particulières applicables dans les communes ne disposant pas d’un POS approuvé

Dans cette hypothèse les demandes de permis de construire sont instruites pas les services de la Direction Départementale de l’Equipement au nom de l’Etat. Le maire doit alors leur faire parvenir son avis dans le mois qui suit le dépôt de la demande. A défaut, l’avis est réputé favorable (art.R.421-27 CU). En cas d’avis défavorable, le DDE doit en faire parvenir copie au Préfet.

A l’issue de délai d’instruction, le responsable du service instructeur transmet son avis au Préfet accompagné d’un projet de décision (art. R.421-28 CU)

A l’issue de cette procédure, constituant un ensemble complexe, l’autorité compétente est prête à prendre sa décision. Bien entendu, cette nouvelle phase est minutieusement réglementée par le code de l’urbanisme. Elle sera abordée dans d’autres pages de ce site.

Les fonctions du permis de construire donnent à la procédure d’examen des demandes une importance particulière. C’est à cette occasion que les règles d’urbanisme sont effectivement appliquées : la procédure d’instruction débouche toujours sur une décision qui vise, par delà le pétitionnaire, l’intérêt de la collectivité. C’est la prise en compte de cet intérêt qui justifie l’existence de règles bien souvent complexes, qui donnent un aspect “bureaucratique” à la procédure d’instruction des permis de construire et que le législateur cherche régulièrement, avec plus ou moins de bonheur, à améliorer.

La notion de “permis de construire d’office” est étrangère au droit de l’urbanisme français (CE 4 mars 1983, Min Urb. et Log. C/ Dame Coulon : GP83, II, pan. dr. adm., p.447). L’administration doit toujours se prononcer sur une demande.

I – La demande doit revêtir une forme et demeure soumise à des conditions de fond bien précises.

A – La présentation de la demande.

Des règles très précises sont imposées par le code de l’urbanisme et la jurisprudence.

“La demande de permis de construire est présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire, soit par une personne justifiant d’un titre l’habilitant à construire sur le terrain, soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l’expropriation dudit terrain pour cause d’utilité publique”. (art. R.421-1-1, al.1 CU).

Ces dispositions sont d’ordre public. Aussi un permis de construire accordé à un pétitionnaire n’ayant pas qualité pour le demander est entaché d’illégalité. Cette qualité s’apprécie à la date de la décision et non à la date du dépôt de la demande. La jurisprudence est sur ce point déjà ancienne et constante :

CE 14 février 1969, Ctrs Monmirel : leb. p.95

CE sect 7 mars 1975, Cne de Bordères-sur l’Echez : leb. p.178 ; DA 1975, n°119 ; AJDA 1975, p.230

CE 7 juillet 1978, Cté d’études et de Vigilance des Artisans : D 1978, IR p.479, obs. H. Charles

CE sect. 19 juillet 1991, Ass. Yerroise pour la Déf. de l’env. et de la Nature : leb. T. p.1258 ; DA 1991, n°449 ; GP 25-26 octobre 1991, 2, p.27 ; RDI 1991, p.468 ; Petites Affiches, 11 novembre 1991, p.12

CE 17 février 1992, Reyes : Petites Affiches, 2 novembre 1992, p.10).

Ainsi, une régularisation sur ce point postérieure à la délivrance du permis de construire ne peut valider ce dernier (CE 23 octobre 1981, Carboni : DA 1981 n°363), mais elle reste tout à fait possible, en cours d’instruction, avant la délivrance de l’autorisation de construire (CE sect, 7 mars 1969, Ville de Lille : Leb p.149). Il appartient d’ailleurs à l’administration d’exiger la production des justificatifs nécessaires(CE 22 mars 1985, Talbot : Leb. p.813).

L’article R.421-1-1, al.1 du code de l’urbanisme, cité ci-dessus, précise lui-même les trois hypothèses limitatives donnant qualité à une personne pour demander un permis de construire. Il faut les examiner successivement :

la qualité de propriétaire

la qualité de titulaire d’un titre habilitant à construire

la qualité de bénéficiaire d’une expropriation

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B – Le contenu de la demande.

Le code l’urbanisme défini minutieusement le contenu de la demande de permis de construire. Une fois présentée par le pétitionnaire, la demande, doit être examinée par les services compétents.

C – Les conditions de dépôt de la demande.

Avant 1983, année du transfert des compétences en matière d’urbanisme, la compétence d’instruction des permis de construire appartenait au Préfet et subsidiairement au Maire, dans des cas bien précis. Aussi, un exemplaire de la demande devait être adressée en mairie et les autres exemplaires à la Direction Départementale de l’Equipement.

Depuis 1983, la procédure d’instruction a été confiée à la commue, ce qui conduit le législateur à modifier les conditions de dépôt des demandes.

L’article L.421-2-3 CU pose en principe que « toute demande de permis de construire est déposée à la mairie », l’article R.421-9 CU précisant qu’elles doivent être adressées par pli recommandé avec accusé de réception ou bien déposées en mairie contre décharge.

Le dépôt doit se faire en quatre exemplaires, le maire pouvant toujours demander, en tant que de besoin, des exemplaires supplémentaires nécessaires à la consultation des services de l’Etat ou de commissions compétentes.

La mairie devient donc un « guichet unique » où sont déposées toutes les demandes de permis de construire. Cela constitue une simplification importante pour le candidat-constructeur. Il revient au maire d’exécuter toutes les transmissions indispensables, de façon tout à fait transparente pour le pétitionnaire.

L’instruction de la demande commence dès son dépôt en mairie.

II – L’instruction de la demande de permis de construire

La procédure d’instruction de la demande de permis de construire est minutieusement prévue par le code de l’urbanisme.

«On entend par instruction de la demande l’ensemble des opérations (…) permettant à l’administration de s’assurer de la conformité ou de la compatibilité de la construction envisagée avec les règles d’urbanisme applicables au lieu prévu pour son implantation» (Prof. SAVY, Droit de l’urbanisme, PUF coll. Thémis – 1981, p.545)

L’instruction d’une demande de permis de construire n’a qu’un seul but : préparer une décision d’acceptation ou de refus et assurer la parfaite légalité de la décision qui sera prise.

Le code de l’urbanisme défini avec précisions les opérations d’instruction aux articles L.421-2, L.421-2-2, L.421-2-3, L.421-2-6 et R.421-9 à R.421-28.

En cette matière, comme dans l’ensemble du droit de l’urbanisme, la décentralisation a bouleversé les procédures en créant deux hypothèses : dans certains cas les communes bénéficient du transfert de compétence ; dans d’autres cas l’Etat reste compétent. Si les règles générales d’instruction demeurent les même la procédure d’instruction est différente selon que l’on se place dans l’une ou l’autre de ces hypothèses. La première des difficultés à résoudre est donc de déterminer l’autorité compétente pour instruire le dossier. De cette détermination dépendra la procédure d’instruction à suivre.

A – La détermination de l’autorité compétente pour instruire les demandes de permis de construire.

Avant la réforme de 1983, les demandes de permis de construire étaient instruites par les services de l’Etat dans le département et les décisions prises par le Maire ou le Préfet, selon le cas, le tout au nom de l’Etat.

La décentralisation a lié compétence d’instruction, compétence de décision et responsabilité. Pour ce qui concerne la compétence d’instruction, le critère de partage est l’existence ou non d’un plan d’occupation des sols approuvé. Aux termes de l’alinéa 1 de l’article L.421-2 CU, le permis de construire est instruit :

par la commune (ou l’établissement de coopération intercommunale compétent), soit en son nom propre soit au nom de l’Etat si elle dispose d’un plan d’occupation des sols approuvé depuis plus de six mois

par les services de l’Etat au nom de l’Etat dans le cas contraire.

Cette distinction permet de décrire le plus simplement possible les règles de répartition de compétence en matière d’instruction de permis de construire. Deux hypothèses doivent être abordées tour à tour, la première étant toutefois plus complexe que la seconde:

la demande est instruite au nom de la commune.

la demande est instruite au nom de l’Etat : Lorsque une commune ne dispose pas d’un plan d’occupation des sols approuvé, l’Etat reste compétent en matière d’urbanisme et l’instruction des demandes de permis de construire est effectué en son nom. Ce régime de droit commun est complété par des exceptions applicables à des hypothèses bien précises. Aussi, restent soumis à la compétence de l’Etat même en présence d’un plan d’occupation des sols (art. L.421-2 CU renvoyant à l’art. L.421-2-1 CU) :

Les travaux, constructions ou installations réalisées pour le compte de l’Etat, de la Région, du département, de leurs établissements publics et concessionnaires ainsi que pour le compte d’Etats étrangers ou d’organisations internationales.

Ces dispositions sont justifiées par la nécessité d’assurer l’équilibre de la décentralisation : l’Etat ne veut pas voir ses propres projets immobiliers bloqués par un maire qui ferait de l’obstruction au travers du permis de construire. De même, un des principes de base de la décentralisation étant l’interdiction de toute tutelle d’une collectivité décentralisée sur une autre, le législateur a voulu ôter aux communes la tentation d’utiliser les permis de construire comme moyen de pression sur d’autres collectivités. En outre la dernière dispositions fait allusion aux relations internationales de la France, qui relève de la seule autorité de l’Etat.

Les ouvrages de production, de transport, de stockage et de distribution de l’énergie, ainsi que ceux utilisant les matières radio-actives.

C’est là l’indépendance énergétique et la sacro-sainte politique nucléaire de la France que l’Etat a voulu se réserver.

Les constructions réalisées à l’intérieur des périmètres des opérations d’intérêt national. Sont ici visés les opérations ou périmètres d’une importance particulière pour l’Etat, essentiellement liés à la politique industrielle ou à l’aménagement du territoire puisqu’à ce jour ces opérations sont au nombre de cinq (art. R.490-5 CU) :

Les agglomérations nouvelles régies par la loi n° 83-636 du 13 juillet 1983, dans leur périmètre d’urbanisation défini en application des articles 3 et 4 de ladite loi

L’aménagement de la Défense, dans un périmètre défini par arrêté du ministre chargé de l’urbanisme à l’intérieur du périmètre de compétence de l’établissement public Pour l’aménagement de la Défense

Les domaines industrialo-portuaires d’Antifer, du Verdon et de Dunkerque, dans les périmètres respectifs des ports autonomes du Havre, de Bordeaux et de Dunkerque

L’aménagement de la zone de Fos-sur-Mer, dans un périmètre défini par décret en Conseil d’Etat

L’opération d’aménagement Euroméditerranée dans la commune de Marseille dans le périmètre de compétence de l’établissement public d’aménagement Euroméditerranée.

B – Le déroulement des opérations d’instruction

Reprenant la « summa divisio » entre les communes disposant d’un plan d’occupation des sols approuvé et celles qui n’en disposent pas, le code de l’urbanisme défini deux séries de règles qui distinguent selon que la personne compétente est la commune (2) ou l’Etat (3). Toutefois ces deux types de règles obéissent à la même logique et se superposent donc à des normes applicables dans tous les cas et qui constituent en quelque sorte le « fond commun » des règles générales d’instruction des permis de construire (1).

1 – Les dispositions générales applicables aux opérations d’instruction

Les dispositions générales applicables à l’instruction des permis de construire sont de deux sortes.

Il y s’agit d’une part des opérations préparatoires à l’instruction que le maire doit réaliser à la réception des dossier, quelque soit par ailleurs l’autorité compétente pour instruire le permis de construire.

Il s’agit d’autre part des opérations d’instruction proprement dites. Celles-ci sont traditionnellement présentées comme comportant deux phases, la recevabilité de la demande et l’étude de la légalité du dossier, séparées par un acte intermédiaire important , la notification au demandeur du délai d’instruction.

Toutefois, en pratique, ces deux phases sont peut être moins indépendantes qu ‘il n’apparait à la lecture du code de l’urbanisme. C’est ce que montre l’esprit des textes.

C’est pourquoi, pour plus de clarté, cette présentation sera retenue ici : recevabilité de la demande et étude de la légalité du dossier, séparées par un acte intermédiaire important : la notification au demandeur du délai d’instruction.

a) La recevabilité de la demande

Cette première étape de la procédure d’instruction est importante pour l’autorité administrative : elle lui permet de vérifier si la demande peut être efficacement instruite. Ce qui est contrôlé ici est donc le caractère valable et complet de la demande présentée

Si la demande a été déposée complète dès l’origine, ou bien une fois la demande correctement complétée par le pétitionnaire, la procédure se poursuit par un acte essentiel : la notification du délai d’instruction.

b) La notification du délai d’instruction

Cette étape de la procédure emporte des conséquences juridiques essentielles pour le pétitionnaire.

La lettre doit en effet contenir non seulement le délai d’instruction, mais encore la date à partir de laquelle le demandeur pourra se prévaloir d’une autorisation tacite en cas de silence de l’administration. Pour fixer cette date, l’autorité administrative doit déterminer le point de départ du délai d’instruction. La règle est simple : si le dossier a été déposé complet en mairie, le délai d’instruction de la demande part de la date du dépôt. Si le dossier a été déposé incomplet, le délai d’instruction du dossier ne partira alors qu’à la date du dépôt de l’ensemble des pièces demandées.

Deux hypothèses sont envisagées par le code de l’urbanisme :

L’hypothèse de droit commun est celui dans lequel l’autorité compétente respecte à la lettre les dispositions du code de l’urbanisme. Si le dossier a été déposé complet, l’administration est tenue de notifier le délai d’instruction dans les 15 jours de la date du dépôt (art R.421-12 CU). Si la demande est incomplète, l’administration doit au préalable notifier dans les 15 jours du dépôt une demande de pièces complémentaires. La notification du délai devra alors être réalisée dans les 15 jours de la date du dépôt de la totalité de pièces demandées.

Toutefois, dans certaines circonstances, l’administration peut opposer une inertie certaine dans ses réactions. Le code de l’urbanisme prévoit donc des dispositions particulières pour garantir les droits du pétitionnaire. C’est le mécanisme de la requête en instruction.

Il reste encore à régler un problème : comment l’autorité compétente peut-elle déterminer la durée du délai à notifier à l’intéressé ?

c) L’étude de la légalité du dossier

Il ne s’agit plus de savoir ici si la demande est recevable ou complète, mais de déterminer si le projet présenté est conforme ou non aux règles en vigueur et donc de déterminer le sens de la décision à prendre.Cette étude est menée directement par les services de l’autorité compétente pour prendre la décision ou bien par ceux de l’organisme ayant reçu délégation pour ce faire.

Mais du fait de la prolifération des administrations intervenant dans l’acte de construire, le service instructeur est tenu d’informer les autres services ou autorités concernés par la demande de permis de construire (cf. R.421-15 CU, al.2) ou bien de les consulter pour obtenir leur avis sur le projet.

Ces demandes d’avis permettent au service instructeur de centraliser, et surtout de tenir compte, soit de la législation ou de la réglementation autre que celle de l’urbanisme, soit de l’intérêt des autres personnes publiques.

Ces consultations sont multiples. Le code de l’urbanisme les prévoit de façon méticuleuse. Trois remarques s’imposent.

Tout d’abord le code de l’urbanisme prévoit des consultations propres à éviter que les consultations ne retardent trop la procédure. A cet effet, et sous réserve des dispositions spéciales édictées aux articles R.421-38-2 et s., “tous services, autorités et commissions qui n’ont pas fait connaître leur réponse motivée dans le délai d’un mois à daté de la réception de la demande d’avis, sont réputés avoir émis un avis favorable. Ce délai est porté à deux mois en ce qui concerne les commissions nationales” (art. R.421-15, der. al. CU).

Les articles R.421-38-2 et suivants posent un problème particulier en ce qu’ils concernent les avis qui ne peuvent être donnés de manière implicite. De ce fait les délai donnés par ailleurs peuvent être largement dépassés. Pour pallier cet inconvénient, le décret n°83-1025 du 28 novembre 1983 relatif aux relations entre l’administration et les usagers prévoit que l’autorité administrative peut passer outre le silence d’un organe collégial consulté si l’avis n’a pas été émis dans un délai “raisonnable” après avoir été invité par le Président de cet organe à provoquer, dans un délai déterminé, l’inscr1ption de l’affaire à l’ordre du jour. Malheureusement ces dispositions, limitées dans leurs effets, ne sont applicables qu’aux services de l’Etat. Un maire ou un président d’établissement de coopération intercommunale ne peut s’en prévaloir.

Ensuite s’applique à ces consultations la jurisprudence traditionnelle relative à l’administration consultative : sauf texte contraire, les avis demandées sont purement consultatifs et l’autorité compétente peut ne pas s’y conformer.

Enfin l’administration compétente peut recueillir au delà des textes tout avis qu’elle jugera utile, mais il ne peut en résulter ni formalité supplémentaire ni allongement des délais d’instruction, et l’administration ne peut se considérer comme liée (CE 22 février 1957, Sté Coopérative de reconstruction de Rouen et de sa Région : GADU n°21, p.168).

D’une manière générale, les avis ainsi donnés sont des actes préparatoires insusceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

L’ensemble des règles qui ont été présentées jusqu’ici constituent les principe généraux de la procédure, applicables dans l’ensemble des communes de France.

A ce fond commun se superposent d’autres règles, complémentaires, selon que la commune envisagées possède ou non un POS approuvé.

2 – Les dispositions particulières applicables à l’instruction des demandes

Ces règles particulières, qui viennent compléter les règles générales d’instruction des demandes de permis de construire diffèrent selon qu’un POS approuvé existe ou non sur le territoire de la commune considérée.

a) Les dispositions particulières applicables dans les communes disposant d’un POS approuvé

Ces dispositions particulières ne visent qu’à assurer une bonne information de représentant de l’Etat dans le département puisque celui-ci sera chargé du contrôle de la légalité des décisions prises. Elles visent également à préserver une bonne utilisation du sol lorsque le POS approuvé ne couvre pas l’ensemble du territoire communal.

Ainsi le Maire ou son délégué, d’une part, doit faire parvenir au Préfet la copie de la lettre notifiant le délai d’instruction des la demande et, le cas échéant la demande de pièce complémentaire. En règle générale le Préfet doit être destinataire de tout acte de procédure.

D’autre part le maire ou son délégué doit demander l’avis conforme du préfet lorsque la demande est présentée sur un terrain situé dans une partie du territoire communal non couvert par le POS, ou bien lorsque le projet est situé dans un périmètre qui a été institué à la demande d’une autre collectivité (une ZAC, par exemple) ou bien lorsqu’une décision de sursis à statuer pourrait être prise (art. L.421-2-2 et R.421-22 CU). Dans ce dernier cas, l’avis donné ne portera que sur la mis en œuvre de cette mesure de sauvegarde (art. R.421-22, 3°)

b) Les dispositions particulières applicables dans les communes ne disposant pas d’un POS approuvé

Dans cette hypothèse les demandes de permis de construire sont instruites pas les services de la Direction Départementale de l’Equipement au nom de l’Etat. Le maire doit alors leur faire parvenir son avis dans le mois qui suit le dépôt de la demande. A défaut, l’avis est réputé favorable (art.R.421-27 CU). En cas d’avis défavorable, le DDE doit en faire parvenir copie au Préfet.

A l’issue de délai d’instruction, le responsable du service instructeur transmet son avis au Préfet accompagné d’un projet de décision (art. R.421-28 CU)

A l’issue de cette procédure, constituant un ensemble complexe, l’autorité compétente est prête à prendre sa décision. Bien entendu, cette nouvelle phase est minutieusement réglementée par le code de l’urbanisme.

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