URBANISME AMENAGEMENT ENVIRONNEMENT Me Frédéric RENAUDIN, spécialiste en droit public et droit de l'immobilier – SELARL CLAIRANCE AVOCATS
Le juge administratif est toujours demeuré discret sur la nature précise de cette obligation de déclasser. Il n’a jamais expressément indiqué qu’un bien ne pouvait sortir du domaine public qu’en respectant le principe général du droit que constituerait cette obligation.
Pourtant, de sérieux indices plaident en ce sens. Lorsque, en 1930, le Conseil d’Etat exige une décision expresse de déclassement au lieu et place d’un déclassement de fait, d’un abandon, il le fait alors qu’aucun texte ne pose de façon générale l’exigence d’une telle décision, ce qui conduit le commissaire du gouvernement Rivet à écrire qu’il y a nécessité d’un acte formel de déclassement, « même si aucun texte ne le prévoit ».Aujourd’hui encore, la nécessité du déclassement est étonnamment absente du Code du domaine de l’Etat. Seules quelques dispositions ponctuelles de ce code parlent de déclassement (28).
Alors que l’article L. 52 du Code du domaine de l’Etat dispose que les biens du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles, aucun article n’affirme de façon solennelle la nécessité d’un déclassement pour faire sortir un bien du domaine public. C’est pourquoi on peut penser que les quelques dispositions textuelles prévoyant le déclassement de tel ou tel bien ne constituent pas la véritable source de l’exigence du déclassement, mais qu’elles ne font que reprendre une exigence plus générale posée par le juge administratif lui-même.
Plaide encore en ce sens le fait que le juge, dans son abondante jurisprudence exigeant un déclassement formel, ne fait jamais référence à la violation d’un quelconque texte résultant de l’absence de déclassement.
Ce caractère de principe général du droit ne nous paraît pas exclu par la relation très étroite qui unit le déclassement aux principes d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité du domaine dont la nature n’a pas été davantage définitivement tranchée.
Ces deux principes, évoqués comme nous venons de le rappeler par l’article L. 52 du Code du domaine de l’Etat, sont sans doute des principes à valeur législative, ce qui n’exclut nullement qu’ils puissent être considérés comme des principes généraux du droit, dans la mesure où, d’une part, ces principes, avant d’être consacrés par le législateur, l’avaient été par le juge qui exigeait des personnes publiques leur respect – ce qui impliquait que ces principes aient une valeur particulière – et où, d’autre part, l’article L. 52 peut très bien être considéré – même si le juge ne s’est pas exprimé en ces termes – comme s’inspirant ou faisant application de ces principes.
Si donc le principe d’imprescriptibilité ou d’inaliénabilité du domaine s’oppose à ce que des biens du domaine soient aliénés sans déclassement préalable (29), il ne paraît pas illogique de considérer que, si ces principes sont des principes généraux du droit, leur conséquence obligée que constitue le déclassement peut l’être aussi.
Même si l’on estime que ces principes ne sont pas des principes généraux du droit, en raison de l’article L. 52, il demeure néanmoins logique de considérer que l’obligation de déclasser est un principe général du droit, compte tenu de l’absence de fondement textuel de cette exigence.
Les décisions du Conseil constitutionnel des 18 septembre 1986, 21 juillet 1994 et 23 juillet 1996 ne contredisent pas cette analyse. Le Conseil constitutionnel y laisse planer une incertitude sur la valeur du principe d’inaliénabilité du domaine public, mais aussi sur la valeur du principe du déclassement préalable.
Or, si la valeur constitutionnelle du principe d’inaliénabilité n’est pas examinée par le Conseil, mais semble devoir être écartée (30), il demeure que ce principe évoqué par lui a une existence, ne serait-ce que par l’article L. 52 du Code du domaine de l’Etat. Mais en ce qui concerne la nécessité du déclassement préalable – nullement envisagée, elle, par l’article L. 52 -, il paraîtrait pour le moins audacieux de considérer qu’elle a son fondement dans cet article muet. Le seul fondement raisonnable à cette obligation de déclasser réside donc encore une fois dans la notion de principe général du droit. Pour être tout à fait clair, il ne nous semble pas excessif de considérer que par ses décisions de 1986 et 1996 le Conseil constitutionnel a admis, de façon implicite, nous en convenons, que l’obligation de déclasser ne pouvait guère être autre chose qu’un principe général du droit (31).
La distinction de la désaffectation et du déclassement
Dès l’arrêt Marrot de 1930, une nette distinction était opérée entre désaffectation de fait et déclassement. Les biens désaffectés, c’est-à-dire abandonnés ou inutilisés, ne peuvent plus sortir de ce seul fait du domaine public, il faut de surcroît une décision expresse de déclassement. La plupart des arrêts précités illustrent d’ailleurs cette distinction, qui soulignent la persistance de la domanialité publique en l’absence de déclassement, en dépit de l’abandon des biens en cause. Curieusement, pourtant, a persisté sous la plume de quelques auteurs une certaine confusion entre désaffectation et déclassement (32).
Cette confusion apparaît aujourd’hui d’autant moins possible que la jurisprudence, si elle continue à illustrer régulièrement la distinction entre désaffectation de fait et déclassement, souligne également la nécessaire distinction entre désaffectation de droit (ou explicite) et déclassement.
Ainsi, la désaffectation de biens du domaine public, explicitement envisagée dans certaines décisions de l’autorité publique, ne peut être confondue avec une décision de déclassement. Dans ce sens, il a été jugé que la décision par laquelle le ministre des Travaux publics a décidé le regroupement à la gare des Batignolles des services des messageries primitivement situés dans les locaux de la gare des messageries de Saint-Lazare n’est pas une décision de déclassement (33). De même,« la simple note émanant du directeur adjoint de la direction nationale de la distribution […] qui se borne à constater que le réaménagement par EDF de l’usine de l’Osmonerie ne serait pas une opération rentable, et à donner son accord à l’abandon du site et à la vente des installations, ne peut être considérée comme constituant une décision administrative de déclassement (34) ».
Depuis quelques années se développent surtout des contentieux relatifs à la contestation de désaffectations ou d’affectations nouvelles, illustrant clairement eux aussi que les désaffectations ne sont pas des déclassements (35).
L’arrêt Préfet de la Meuse (36) illustre bien l’autonomie des décisions de désaffectation et de déclassement. Dans ses conclusions, le commissaire du gouvernement Gilles Bachelier rappelle que, à la demande du département de la Meuse, le préfet a procédé, par un arrêté du 21 juin 1990, à la désaffectation de l’école annexe concernée « dans des conditions qui nous paraissent conformes aux principes posés par votre décision d’assemblée du 2 décembre 1994, Département de la Seine-Saint-Denis », le déclassement étant le fait d’une délibération du conseil général du 29 juin 1990.
Il n’en demeure pas moins que désaffectation et déclassement entretiennent des liens très étroits. En effet, la désaffectation du bien est une condition de la légalité de son déclassement, mais ces liens étroits n’autorisent toutefois pas la confusion de ces deux exigences.
Un contrôle effectif du juge administratif
Si le commissaire du gouvernement Daniel Labetoulle a pu écrire, non sans une pointe d’humour, dans ses conclusions sur l’affaire Lecoq (37), à propos de l’idée artificielle selon laquelle la gestion des biens serait alourdie par la domanialité publique : « Le seul obstacle véritable, parfois brandi comme un épouvantail, qui est celui de l’inaliénabilité, peut être tourné par la procédure du déclassement qui n’est pas plus contraignante qu’une autre (38) », il n’en demeure pas moins que, sans atteindre au statut d’épouvantail, le juge exerce sur la formalité du déclassement un classique et solide contrôle de légalité, contrôle qui laisse toutefois encore pendantes quelques questions de droit.
Un classique et solide contrôle de légalité
A propos du contrôle de la légalité externe des décisions de déclassement, la jurisprudence illustre assez régulièrement le fait qu’elles ont été prises par une autorité compétente (39).
Certes, il n’est pas question de dresser ici un catalogue des autorités compétentes pour prendre les mesures de déclassement des différents biens du domaine public de l’Etat, des collectivités territoriales ou des établissements publics. De façon générale, l’autorité compétente pour déclasser est l’autorité propriétaire du bien : Etat, région, département, commune, établissement public. Dans le cas de l’Etat, l’autorité compétente est une autorité ministérielle exerçant le pouvoir de gestion sur le bien considéré. Pour les collectivités locales, la compétence en matière de déclassement est entre les mains des assemblées délibérantes.
La Haute Juridiction a ainsi expressément indiqué qu’« il appartient au ministre des Travaux publics chargé de la gestion du domaine des bases aériennes de prononcer le déclassement d’un terrain d’aviation (40) ». Elle a encore jugé que, en vertu du décret du 10 avril 1963, le déclassement d’une voie ferrée d’intérêt local devait être prononcé par décret et ne pouvait l’être par délibération du conseil général de la Réunion (41) et que, pour le déclassement de terrains faisant partie du domaine ferroviaire, le ministre des Transports est seul compétent en vertu des dispositions de l’article 10 du décret n° 83-816 du 13 septembre 1983 (42).
Le juge administratif vérifie également que la décision de déclassement n’est pas entachée d’un vice de procédure. C’est ainsi que le déclassement d’un terrain d’aviation inutilisé ne comportant l’exécution d’aucun travail public, la procédure d’instruction mixte prévue pour les travaux publics intéressant à la fois la Défense nationale et les services civils n’a pas à être engagée (43). Il a encore jugé qu’une irrégularité dans l’enquête préalable à un déclassement (non-respect du délai de mise à disposition des habitants du projet) n’était pas constitutive d’un vice de procédure, les personnes intéressées par le projet ayant pu en prendre connaissance et présenter toutes les observations utiles (44). Toutefois, contrairement à ce qu’il est désormais possible d’observer en matière de désaffectation des biens domaniaux mis à la disposition des collectivités territoriales, la procédure de déclassement n’apparaît pas soumise à des règles de procédure particulièrement complexes. Il ne semble pas en effet que les solutions retenues en matière de désaffectation d’établissements scolaires soient applicables au déclassement (45).
Nous n’en prendrons pour preuve que l’arrêt Préfet de la Meuse (préc.). Le commissaire du gouvernement Bachelier, après avoir souligné que la désaffectation était intervenue conformément aux principes posés par la décision Département de la Seine-Saint-Denis , n’a pas estimé anormal que la décision de déclassement soit le seul fait d’une délibération du conseil général. C’est dire que si la désaffectation doit respecter la procédure complexe que nous venons d’évoquer, le déclassement, lui, relève d’une procédure moins lourde.
En ce qui concerne le contrôle de la légalité interne, la jurisprudence offre des exemples de vérification de violation de la loi (46). Surtout, le juge administratif vérifie qu’en procédant à un déclassement l’autorité administrative ne se livre pas à un détournement de pouvoir.
Dans son arrêt Mariole (47), le Conseil d’Etat avait écarté le détournement de pouvoir, jugeant que le déclassement de portions de voies publiques avait pu être légalement décidé par le conseil municipal en vue d’assurer « la prospérité commerciale et industrielle de la ville et l’intérêt général de la population ». Cet arrêt remarqué et commenté par Hauriou illustrait parfaitement l’admission croissante de l’interventionnisme économique des communes, le fameux socialisme municipal. Cependant, il était d’autant plus remarquable que, en l’espèce, le déclassement n’avait pas pour objet de favoriser globalement et de façon indifférenciée la prospérité économique de la ville, mais qu’il était destiné à permettre à une entreprise de réparation navale bien précise d’acquérir les terrains concernés.
Le Conseil d’Etat ne voit encore qu’un prétendu détournement de pouvoir dans son arrêt Lepoutre de 1946 (48) : « Considérant qu’il résulte de l’instruction que l’administration a eu principalement en vue dans l’opération de voirie dont s’agit l’intérêt général consistant dans l’amélioration des conditions de desserte et d’hygiène d’un quartier de la commune de Wervicq-Sud ; que, dès lors, le requérant n’est pas fondé à se prévaloir de ce que ladite commune a passé une convention avec certains riverains en vue de l’exécution de cette opération pour soutenir que le bureau du conseil départemental, en prononçant le déclassement susmentionné, a usé de ses pouvoirs à une autre fin que celle pour laquelle ils lui ont été conférés ».
Mais dans l’arrêt Préfet de la Meuse de 1995 c’est bien un détournement de pouvoir – même si l’expression n’est pas utilisée par le juge qui parle seulement d’illégalité – qui est sanctionné.
Dans cette affaire, par une délibération en date du 4 février 1987, le conseil général de la Meuse avait manifesté sa volonté de réaliser dans une école annexe de l’école normale l’hôtel du département. Un arrêté préfectoral de désaffectation était intervenu le 21 juin 1990, sollicité par le conseil général qui, par une délibération du 29 juin 1990, a déclassé l’immeuble.
Cette décision de déclassement, contestée par le préfet, a été annulée par le Conseil d’Etat. Après avoir rappelé les décisions évoquées ci-dessus, il a précisé qu’un permis de construire a été délivré en vue de mener l’opération décidée en 1987, que des appels d’offres ont permis de désigner les organismes chargés de superviser l’exécution des travaux nécessaires à la réalisation des aménagements spéciaux requis afin d’adapter cet immeuble au service public de l’administration départementale. Il en conclut que, « nonobstant la circonstance que les aménagements envisagés pour l’adaptation de l’immeuble à ce service public n’aient pas encore été réalisés, le conseil général de la Meuse qui avait engagé les opérations destinées à maintenir l’affectation dudit immeuble à un service public ne pouvait légalement décider de le déclasser ».
Ce raisonnement suivi par le Conseil d’Etat est riche de plusieurs enseignements. Tout d’abord, il illustre la notion de domanialité publique virtuelle qu’il avait déjà fortement consacrée dans son avis du 31 janvier 1995 (49). En effet, sensible au fait que le conseil général avait prévu de façon certaine une affectation à un service public moyennant des aménagements spéciaux pour l’immeuble en cause, le Conseil d’Etat a considéré que ce bien était dès ce moment soumis aux principes de la domanialité publique, ou, sans doute plus exactement, qu’une affectation s’étant substituée à une autre, il n’avait jamais cessé d’être soumis à ces principes.
Par ailleurs, il souligne le lien étroit entre désaffectation et déclassement, déjà évoqué, à savoir qu’un bien ne peut être déclassé que s’il fait l’objet d’une désaffectation. Autrement dit, l’existence d’une désaffectation est une condition de la légalité du déclassement. La persistance d’une affectation à un service public rendait donc le déclassement illégal. A s’en tenir à cette lecture de l’arrêt, on pourrait dire que l’illégalité sanctionnée par le juge n’est pas autre chose qu’une violation de la loi, c’est-à-dire des règles de la domanialité publique, en l’espèce le non-respect d’une obligation de désaffectation, forgée elle aussi par le juge. Cependant une autre lecture est encore possible, qui fait apparaître le contrôle exercé par le juge sur le but poursuivi par le département de la Meuse.
Le Conseil d’Etat, en effet, en annulant cette décision de déclassement, censure l’absence de volonté réelle du conseil général de la Meuse de faire sortir durablement le bien en cause du domaine public. Autrement dit, le but poursuivi par le conseil général n’était pas de faire sortir durablement le bien en cause du domaine public, cette absence de but étant révélée par la substitution à l’affectation scolaire d’une affectation nouvelle à un service public. Le but réel poursuivi par le département – non expressément formulé par le Conseil d’Etat, mais que certains éléments des conclusions Bachelier permettent de concrétiser – était sans doute d’échapper aux « contraintes » et « lourdeurs » du Code des marchés publics et de la loi sur la maîtrise d’ouvrage public de 1985, mais aussi aux limitations apportées par le juge au recours à certaines techniques contractuelles, considérées comme incompatibles avec les principes de la domanialité publique. Les conclusions indiquent en effet que le département, à la suite d’appels d’offres infructueux, avait décidé de retenir la procédure de la vente à terme pour la réalisation de l’opération.
Compte tenu de l’existence de décisions limitant d’une part le recours au bail emphytéotique (50), d’autre part et surtout le recours à la vente en l’état futur d’achèvement (VEFA) (51), il est clair que le département de la Meuse n’a pas voulu prendre de risque (52).
Le déclassement n’était donc qu’un détournement que certains qualifieraient sans doute de détournement de procédure, mais qu’il paraît plus logique de qualifier de détournement de pouvoir (53). L’observation de la pratique administrative nous permet d’affirmer que les collectivités territoriales sont assez souvent tentées par ces formules de « déclassement temporaire ». L’arrêt Préfet de la Meuse a le mérite d’indiquer avec doigté, c’est-à-dire implicitement, que cette voie ne saurait être suivie.
Persistance de questions de droit non tranchées
Quatre questions seront ici évoquées. En premier lieu, une décision de déclassement illégale, mais non contestée dans le délai du recours contentieux, peut-elle devenir définitive ? Si un souci traditionnel de sécurité juridique semble aller dans le sens de l’affirmative, d’autres arguments plaident en sa défaveur. Il est en effet permis de douter qu’il soit possible de prescrire sur un bien illégalement sorti du domaine public, soumis en sa qualité de bien appartenant au domaine public au principe d’imprescriptibilité.
De surcroît, la nature juridique de l’acte de déclassement autorise sans doute la mise en oeuvre de la technique de l’exception d’illégalité. Cette nature juridique n’a été que très peu éclairée.Dans son Contentieux administratif , Raymond Odent signalait simplement que « n’ont pas un caractère réglementaire les arrêtés classant ou déclassant des voies publiques (54) ».
Son propos s’appuyait sur un arrêt du Conseil d’Etat relatif à un arrêté du ministre de l’Equipement et du Logement, portant classement d’une déviation dans la voirie nationale et déclassement dans la voirie départementale et communale d’autres tronçons de voie (55).
A supposer donc que l’acte de déclassement soit considéré sur le fondement de cet arrêt comme une décision non réglementaire, l’exception perpétuelle d’illégalité ne pourrait être invoquée que dans l’hypothèse où la décision de déclassement serait considérée comme un élément d’une opération complexe (56). A notre connaissance, le juge n’a pas encore apporté de réponse à cette question.
En second lieu, il convient de savoir si la légalité du déclassement suppose une désaffectation antérieure et effective du bien objet du déclassement. Dans la plupart des arrêts relatifs au déclassement, la question ne se posait pas de façon sérieuse, dans la mesure où le déclassement avait été précédé d’une désaffectation de fait. En revanche, la question présente un intérêt lorsqu’on est en présence d’un bien qui n’a pas fait l’objet d’un abandon préalable et qui doit donc être désaffecté pour être déclassé, autrement dit lorsqu’on est dans le cadre d’une désaffectation de droit.
A la lecture de l’avis du Conseil d’Etat du 31 janvier 1995 (préc.), il est possible de penser que l’antériorité est la règle. On peut y lire en effet qu’« un terrain nu appartenant à l’Etat fait partie du domaine public, si antérieurement il a été affecté à l’usage direct du public ou à un service public moyennant des aménagements spéciaux et n’a pas fait l’objet postérieurement à sa désaffectation d’un acte juridique de déclassement ».
La position du commissaire du gouvernement Franc dans l’affaire Michaud est, quant à elle, plus ambiguë : « Une désaffectation formelle ou déclassement n’est possible que si elle consacre une désaffectation de fait du bien en cause, soustrait à l’utilité publique qu’il servait jusqu’alors. Une décision de déclassement est illégale si elle ne sanctionne pas ni réalise une désaffectation de fait (57) ». La dernière partie de cette phrase peut laisser penser que par une décision de déclassement il serait possible de décider de la désaffectation du bien concerné, cette décision ayant alors un double objet, non seulement le déclassement, mais aussi la désaffectation qu’elle réaliserait au passage.
Les positions de la doctrine reflètent cette ambiguïté. Si pour certains l’antériorité et l’effectivité de la désaffectation apparaissent comme une nécessité, « le déclassement suppose une désaffectation de fait, à défaut de quoi il serait illégal et inopposable (58) ». « Une collectivité publique ne peut déclasser un bien de son domaine public pour le vendre ou permettre la constitution de droits réels tant que l’affectation publique de ce bien demeure, car, dit la jurisprudence, ce déclassement méconnaîtrait les conditions de fond de la domanialité publique et viserait à une aliénation que celle-ci interdit (59) ». Pour d’autres, elle n’apparaît pas systématiquement comme telle : « Pour être légale, la décision de déclassement doit être soit la conséquence, soit à l’origine de la désaffectation de fait de la dépendance qu’elle concerne (60) ».
Allant même plus loin, quitte à donner crédit à l’idée qu’une désaffectation n’est pas indispensable en cas de déclassement, Jean Dufau écrit : « Le bien déclassé perd son caractère de dépendance domaniale même s’il continue à être utilisé en fait par le public ou par un service public […] Le Conseil d’Etat (CE 11 juillet 1944, Guillin, Leb. p. 215) a admis qu’un conseil municipal avait pu valablement décider l’aliénation d’un chemin qui n’avait pas cessé d’être affecté à la circulation publique (61) ». Cette dernière position semble quelque peu excessive, l’arrêt sur lequel elle repose étant très isolé et n’ayant pas exactement la portée prêtée. Cet arrêt, en effet, est relatif à une décision d’aliénation et non de déclassement d’un chemin rural, les chemins ruraux étant des biens appartenant de par la loi au domaine privé et non au domaine public des communes.
Ces imprécisions doctrinales, alimentées par celles de la jurisprudence, laissent donc pendant le point de savoir si une décision de déclassement ne pourrait pas porter décision de désaffectation sans être illégale, voire même celle de savoir si une décision de déclassement ne pourrait être légalement prise sans désaffectation préalable ou concomitante mais postérieure, à la condition toutefois qu’elle soit prévue de façon certaine.
Concernant le premier point, celui de savoir si par un même acte il est possible de déclasser et de désaffecter, les propos de René Chapus et du commissaire du gouvernement Franc plaident en faveur d’une réponse positive. Dans le même sens, on peut évoquer l’arrêt Agier (62), quelque peu isolé lui aussi, qui ne correspond pas exactement au cas de figure envisagé, par lequel le Conseil d’Etat avait admis que le déclassement et l’aliénation pouvaient être opérés par le même acte juridique.
Concernant le second point qui nous a été suggéré par l’observation de certaines pratiques administratives, plus précisément des délibérations d’assemblées délibérantes de collectivités territoriales prononçant des déclassements sous réserve de désaffectation ultérieure, il paraît en revanche plus difficile d’apporter une réponse positive compte tenu du degré d’incertitude quant à l’intervention effective de la désaffectation.
La troisième question, le contrôle des déclassements en volume, demeure à ce jour insuffisamment illustrée pour qu’il soit possible de confirmer ou d’infirmer l’analyse d’Yves Gaudemet sur ces déclassements (63).
En quatrième lieu, la lecture de certaines dispositions législatives comme l’article L. 123-3 du Code de la voirie routière, relatif aux déclassement et reclassement des routes ou sections de routes nationales, ou l’article L. 318-1 du Code de l’urbanisme, relatif aux déclassements opérés dans le cadre d’opérations d’aménagement, peut laisser penser que le déclassement n’est pas seulement exigé pour faire sortir un bien du domaine public, cette sortie étant le préalable à toute aliénation privative, mais aussi pour faire sortir un bien du domaine public d’une personne publique donnée avant d’être transféré dans le domaine public d’une autre personne publique. La jurisprudence n’offre pas, selon nous, d’illustration de nature à éclaircir cette exigence.
Toutefois, au regard des principes régissant le déclassement lorsqu’il est destiné à faire sortir durablement un bien du domaine public, on peut douter de l’exigibilité et de l’utilité d’une telle procédure quand il s’agit de transférer la propriété publique d’un bien.
En effet, l’arrêt Préfet de la Meuse indique que le déclassement n’est pas possible lorsque l’affectation de l’immeuble en cause est maintenue, ce qui est précisément le cas de l’hypothèse envisagée. Par ailleurs, le déclassement a été imposé par le juge pour faire respecter le principe d’inaliénabilité. Or, dans le cas d’un transfert de propriété entre personnes publiques, ce principe n’apparaît aucunement menacé.
Si donc, en pratique, des déclassements sont opérés dans ce contexte, ils pourraient ne pas l’être. S’ils ont juridiquement une raison d’être, ils sont différents des déclasssements évoqués ci-dessus, qu’ils constituent en quelque sorte des déclassements sui generis , qu’une homonymie fâcheuse ne doit pas conduire à confondre avec les déclasssements « sortie du domaine public ».