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Le Réglement National d’Urbanisme

Le Réglement National d’Urbanisme
Bibliographie : Pierre Jean Baralle Le RNU et la protection de l’environnement, Droit de l’environnement n° /2002

a) La situation à la veille de la décentralisation

Compétence des services extérieurs et des préfets pour publier et approuver les POS et autres schémas. Elaboration conjointe de ces documents ( groupe de travail du POS et CLAU)

Souci de l’Etat d’inciter à la planification urbaine ( 90% des communes de plus de 3000 habitants en 99 sont dotées d’un POS) et de lutter contre le mitage en zone rurale d’où le décret 77 755 et la circulaire du 16 mars 1977 ou encore la directive littoral de 1978.

Caractère secondaire et subsidiaire des SDAU par rapport à l’instrument roi: le POS qui définit le droit des sols.

Droit de l’urbanisme centré sur le droit des sols , donc le droit de propriété.

Lourde et contraignante, la procédure du POS n’est obligatoire que sur le littoral et dans les agglomérations de plus de 10 000 habitants.

La carte communale permet aux autres communes de négocier un assouplissement du RNU tout en évitant le mitage par des installations incompatibles avec l’environnement, le paysage et le voisinage.

b) 1983: un nouveau partage des pouvoirs, des compétences et des moyens

Le droit des sols, inscrit dans le RNU, reste le fondement de ce partage.

Premier principe: pas de pouvoir sans responsabilité il faut un POS publié depuis 6 mois pour délivrer les permis

Deuxième principe: sur le territoire, les intérêts nationaux et de chaque collectivité s’imposent à la commune

Troisième principe: compatibilité verticale SD et POS compatibles avec les RNU et lois nationales

Lorsqu’il n’y a pas de POS la commune laisse à l’Etat la gestion du patrimoine territorial.

c) Lecture de l’article L 111 1

Donne le fondement du RNU détaillé aux articles règlementaires R 111 1 à R 111 27

Deux sortes de règles:
– impératives: compétence liées de l’autorité
– permissives: pouvoir d’appréciation ( peut…) contrôlé par JA (système de l’erreur manifeste d’appréciation)
L’autorité qui délivre le permis peut donc assortir son autorisation de prescriptions spéciales qui fondent le refus ou l’accord du permis; Ainsi, un permis peut être refusé pour atteinte au caractère des lieux avoisinants en l’absence de servitudes protégeant ces lieux CE 6 mai 70 SCI Résidence Reine Mathilde.

Sur refus: controle normal de légalité
Sur accord : controle de l’erreur manifeste. la loi privilégie la protection des tiers.
CE 29 3 68 Société lotissement de la plage de Pampelonne

Dernier alinea de L 111 1 définit le champ d’application du RNU

Le POS remplace le RNU sauf pour les articles suivants:

R 111 2 Salubrité et sécurité publique
R 111 3 Terrains à risques
R 111 3.2 Sites et vestiges archéologiques
R111 4 Absence de réseaux
R 111 14 Participations
R 111 14.2 préoccupations d’environnement
R 111 15 non conformité aux directives et schémas
R 111 21 Voisinage, sites, paysages naturels, perspectives monumentales

d) La critique du RNU

– Le domaine d’opposabilité du RNU semble tout d’abord réduit.

Ces règles ne sont applicables qu’aux autorisations d’utilisations du sol régies par le code de l’urbanisme, soit le permis de construire et de lotir article R. 315-28 CU :
– ICPE : « les dispositions de l’article R. 111-2 CU ne visent que les constructions (…) et non les activités qui y sont exploitées, lesquelles relèvent d’une législation distincte » (CE, 10 oct . 1994, Sté Euroliants, n°119167).
. R. 111-21CU inopposable à la qualification de projet d’intérêt général CE Sect. , 30 oct. 1992, Ass. de sauvegarde du site Alma Champ de Mars, rec. p. 384 centre de conférences internationales à Paris
. R. 111-21 CU inopposable au permis de démolir (CAA Douai, 16 mars 2000, Commune de Fretin, n° 96DA02838, Bull. jurisp. comm. )
. Les travaux simplement soumis à déclaration préalable ou exemptés de toute obligation ne sont pas tenus au respect de ces dispositions : pose d’une clôture (CE, 18 févr. 1998, Brun n°140242)

Des règles le plus souvent permissives. L’autorité chargée d’instruire les demandes d’utilisation du sol n’est ainsi pas obligée de refuser le permis de construire quand bien même il existerait par exemple une atteinte importante à l’environnement, les textes se bornant à indiquer qu’elle « peut refuser le permis si … ».

L’administration peut assortir le permis de construire demandé d’un certain nombre de conditions

L’appréciation du juge administratif se reportera alors sur le caractère suffisant ou non de ces prescriptions spéciales. S’il estime qu’elles réduisent l’atteinte à l’environnement , la construction sera considérée comme licite. (l’insertion de deux bâtiments à usage de séchoir et de scierie dans un milieu naturel, CE, 30 oct.1996, Sengler, n° 135442. Pour l’intégration dans un milieu urbain, voir par exemple CE, 28 juin 1993, SARL Art et Bat, Petites affiches 8 nov. 1993 p. 10, à propos d’un projet architectural moderne s’insérant dans un quartier du XIXe siècle « compte tenu des précautions prises par le maire »)
Par contre, si les prescriptions laissent subsister un risque important, le juge annulera le permis conditionnel. (CAA Nancy, 10 nov 1993, M. et Mme Haghebaert, AJDA 1994 p. 163, s’agissant d’une atteinte à un site classé. Voir également CE, 21 juin 1993, Gouzou, n° 118811, à propos d’un élevage de volailles).

– L’imprécision du RNU, source du pouvoir d’appréciation du juge

« Comme elles ont vocation à s’appliquer sur l’ensemble du territoire, ces règles (…) ne sont pas en général très précises ». (H.Jacquot)
Les différents articles évoqués se contentent en effet de fixer un certain nombre de principe généraux :
– la lutte contre la dispersion de l’habitat (R. 111-14-1 CU),
– la protection des milieux environnants (R.111-21 CU)
– le respect des préoccupations d’environnement définies par l’article 1er de la loi du 10 juillet 1976 (R. 111-14-2 CU),

Un règlement sous la garde du juge administratif.

Dans le cadre de l’application des articles R. 111-21 et R. 111-14-2 CU, le juge doit prendre successivement position sur l’intérêt de la zone puis sur la caractérisation de l’atteinte réalisée par le projet.

Les circonstances de fait semblent tout à fait essentielles.

Les articles du RNU ne pourront pas être utilement invoqués :
– si la zone est déjà lourdement atteinte (CE, 17 janvier 1997, Commune de Vourles, n°140357 s’agissant d’une zone industrielle « qui accueille déjà divers établissements de production lourde … »)
– partiellement construite CE, 9 février 1994, Commune du Val-David n°117609
– ou simplement dépourvue d’homogénéité ou de typicité, CAA Douai, 27 avril 2000, Sté Promopale, n° 96DA02453,

La reconnaissance de l’intérêt du site ne suffit pas. Les articles R. 111-14-2 et R. 111-21 CU ne légitimeront une interdiction de construire qu’en cas d’atteinte manifeste à l’environnement.

(CE, 15 janv.1999, Société Omya, n°181652)
Après avoir remarqué que les constructions litigieuses se trouvaient dans le périmètre d’une ZNIEFFde type II d’une superficie de 95 000 hectares couvrant le massif des Corbières et d’une ZNIEFF de type I d’une superficie de 833 hectares couvrant les falaises de Vingrau, au sein desquelles ont été recensées des espèces végétales protégées sur tout le territoire national et à proximité immédiate d’une zone délimitée par l’arrêté de biotope de l’aigle de Bonelli, le juge déclare néanmoins légal le permis de construire de quatre bâtiments industriels destinés à abriter une unité de broyage, concassage, criblage des matériaux extraits d’une carrière de marbre que la société envisageait d’exploiter à proximité.
La haute assemblée justifie cette décision au regard du caractère limité de l’atteinte à l’environnement, estimant que «le terrain d’assiette des constructions est d’une superficie de moins de cinq hectares ; que l’implantation des bâtiments ne recouvre pas les zones de lapiaz et de rochers où pousse la ‘buffonia perennis’ ; que les atteintes qui pourraient être portées par les constructions elles-mêmes à la ‘tulipa sylvestris’ sont très limitées et, qu’en tout état de cause, il est prévu dans l’étude d’impact, la réalisation de nouvelles pelouses hébergeant cette fleur protégée ; que, s’agissant de l’aigle de Bonelli, l’objet même des bâtiments est de réduire les bruits consécutifs à l’exploitation de l’installation de broyage, concassage, criblage, cette réduction étant obtenue par un bardage en matériaux à isolation phonique renforcée; qu’en outre, la société s’est engagée à mettre en oeuvre les mesures compensatoires proposées par les associations du Grive et du Gor, associations régionales coordonnant la protection de l’aigle de Bonelli, notamment la réalisation de cultures cynégétiques appropriées et la création de points d’eau ».

L’étude des circonstances de l’espèce est donc très minutieuse et déterminante. Sur la base du RNU, le juge ne censure pas toutes les atteintes à l’environnement mais uniquement celles qu’il estime les plus graves.
C’est le cas par exemple de la construction de 300 logements sur les bords d’un lac (CE, 9 mai 1979, SCI « Résidence de Castellon ») , de 147 logements dans un site inscrit à l’inventaire (CE, 7 déc. 1984 Virag précité), d’un programme immobilier de 28 000 m2 dans un site boisé (CE, 21 sept. 1992,SCI Juan les pins n°116491) etc.

C’est la même approche du juge à propos de l’article R. 111-14-1 CU qui permet d’éviter une dispersion de l’urbanisation incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants. Dans cette perspective, le juge administratif utilise différents critères : La qualité du site, le niveau d’équipements publics et surtout semble-t-il la distance par rapport aux constructions existantes. Voir par exemple CE, 21 juin 1991, Lembke, n°86-2362 à propos de l’annulation d’un permis de construire d’un bâtiment d’habitation sur une parcelle « située dans une zone de vignobles faiblement urbanisée, non dotée d’équipements publics et distante de 2,8 KM du centre de la commune »

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