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Les difficultés de l’enquête publique

Dans le cadre d’une révision simplifiée du POS

I / Avant l’enquête

La délibération préalable. En principe, cette décision n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (TA Amiens, 31 mars 1987, M. Wajsbrot c/ Ville d’Amiens, Gaz. pal. 6-8 sept. 1987 ; CE 29 juin 1990, M. Coutenso, N° 96.607, N° 98.388 , AJPI, 1991, p. 568, obs. R. Hostiou). Sont recevables dans le cadre d’un recours intenté par voie d’action contre cette décision, les moyens fondés sur des « vices propres » à la délibération attaquée, relatifs à sa légalité interne (CE 27 mars 1987, Melle Raphaël, N° 58.085, Lebon 1987 T. p. 774)

La décision portant organisation de l’enquête publique. Par principe, l’arrêté d’ouverture ne constitue qu’une mesure préparatoire aux décisions qui seront prises à l’issue de l’enquête publique ; il ne fait pas grief et n’est donc pas susceptible de REP (CE 25 sept. 1992, M. Fournier, Req. 81.618 ). Par contre, les irrégularités relatives à cet arrêté peuvent être invoquées, par voie d’exception, à l’appui d’un recours dirigé contre une décision ultérieure, prise sur la base de cet acte, à la suite de l’enquête publique. Cet arrêté doit permettre aux intéressés d’avoir une connaissance des différents éléments soumis à l’appréciation du public dans le cadre de l’enquête publique.

La sanction contentieuse d’un arrêté préfectoral qui ne préciserait pas, contrairement aux prescriptions nouvelles de l’article 11-4 du décret 85-453 du 23 avril 1985 « les noms et qualités du commissaires enquêteur ou des membres de la commission d’enquête et de leurs suppléants éventuels ». Il arrive que leurs nom et qualité ne figurent pas dans l’arrêté d’ouverture de l’enquête, parce que les préfets ont organisé la publicité préalable à celle-ci sans attendre la désignation du commissaire enquêteur par le président du tribunal.

Le caractère nécessairement exprès de l’acte de désignation. Le Conseil d’Etat censure la délibération prise à l’issue de deux enquêtes et prononçant la révision du POS, au motif que le commissaire enquêteur avait épuisé sa compétence en déposant son premier rapport et « ne tenait pas de sa désignation initiale une habilitation à diligenter une enquête ultérieure distincte. » (CE 17 janvier 1990, commune de Witry-lès-Reims c/Bouche, N° 91.894 – N° 91.895, Dr. Adm. 1990 n°138, Lebon 1990 T. p. 1030)

La nature de l’acte de nomination. Le CE a jugé que la décision par laquelle le président du TA procède à la désignation du commissaire enquêteur, bien qu’elle soit prise sous forme d’ordonnance, est un acte administratif et non un acte juridictionnel. (CE 1er mars 1989, Association syndicale autorisée des arrosants de la Foux, N° 99.317, Dr. Adm. 1989, n°252 ). Pour autant, cette décision administrative n’étant qu’un acte préparatoire, elle ne peut pas faire l’objet d’un REP devant le TA (TA Nantes 29 mars 1989, Association « Beaumont-le-Buret-sous-Tension », n°89186), pas plus d’ailleurs que l’arrêté préfectoral prescrivant l’ouverture de l’enquête. L’irrégularité de la désignation ne peut être invoquée qu’à l’occasion de la contestation de la décision administrative qui clôt la procédure.

La régularité de la désignation. Le CE a été appelé à sa prononcer sur la régularité de la désignation par le président d’un TA d’un commissaire enquêteur qui aurait dû être désigné par le préfet, l’enquête ne relevant pas de la loi Bouchardeau. Le CE considère que « cette méconnaissance des règles de compétence fixées par les dispositions […] du Code de l’expropriation pour la désignation du commissaire enquêteur a entaché d’irrégularité la procédure au terme de la laquelle ont été pris les arrêtés préfectoraux portant déclaration d’utilité publique et de cessibilité ». (CE Sect. 8 mars 1991, Ville de Maisons-Laffite, N° 104.973, CJEG 1991, p. 287, concl. De Montgolfier) cf. Théorie de la compétence

II / Pendant l’enquête

La composition du dossier. Cette composition varie selon l’objet de l’enquête mais il y a deux exigences fondamentales : le dossier doit être complet et intangible (CE 18 décembre 1981, Commune de Beaumont, N° 22.056., Dr. adm, 1982, n°21). Le Conseil d’Etat fonde ses analyses sur la recherche de la téléologie des éléments du dossier ainsi que sur l’incidence des irrégularités évoquées. S’agissant d’une erreur de numérotation de parcelle dans un plan de zonage soumis à enquête publique, « la circonstance que la délibération préparatoire […] ait mentionné par erreur la parcelle n°366 au lieu et place de la parcelle n°365 est sans influence sur la régularité de la procédure ; que d’ailleurs la parcelle 366 est située en zone Nde et à ce titre non affectée par la modification du Plan d’occupation des sols qui ne touche que les zones Nda et UB dudit POS » (TA Nantes 8 juillet 1987, Mme de Crozé, n°1556/85).

Deux paramètres entrent en compte : le premier tient au degré de précisions des dispositions textuelles applicables ; le deuxième, à caractère supplétif, tient à l’analyse de l’objet de l’enquête, la nature de l’irrégularité invoquée devant, faute de dispositions textuelles suffisamment précises, être appréciée, dans ce cas, au regard de ce dernier.

Le principe de l’intangibilité du dossier est assorti de limites. Le juge administratif souhaite donner la possibilité à l’administration de verser des pièces au dossier postérieurement à l’ouverture de l’enquête, à la condition toutefois que celles-ci ne soient pas essentielles (TA Rennes 27 octobre 1988, M. Zalo et association « An Douar », Req. n°86.1564 et 86.1565) et que les modifications apportées ne faussent pas l’économie générale du projet (TA Toulouse 22 décembre 1988, M et Mme Mazerolles, M et Mme Mondot, req. n°87.489).

L’information du public. Le dossier doit être accessible au public « durant le déroulement de l’enquête publique » (TA Strasbourg 19 juin 1990, Association Lindenkuppel c/ Préfet du Rhin, RJE 1991, n°2 p.221).

Le public dispose de deux moyens principaux pour faire connaître ses observations : s’adresser par écrit au commissaire-enquêteur ; consigner ses observations sur un registre spécialement ouvert à cet effet.

La possibilité pour le public de rencontrer aussi bien le commissaire enquêteur que les autres parties intéressées au projet afin de leur faire part de ses observations est étroitement circonscrite. Le droit a formuler oralement ses observations soulève le problème de la présence du commissaire enquêteur au siège de l’enquête et celui de l’insertion de formules nouvelles empruntées aux techniques de concertation, dont la réunion publique constitue l’archétype.

L’arrêté portant organisation de l’enquête doit obligatoirement préciser les lieux, jours et heures où le commissaire enquêteur se tiendra à la disposition du public pour y recevoir ses observations (Décret n°85-463 du 23 avril 1985, art. 11-4° et 15 ; art R. 11-14-5 et R. 11-14-9 du Code de l’expropriation).

La décision d’organiser une réunion publique (L. n° 83-630 12 juillet 1983) est facultative ; elle est à l’initiative du commissaire enquêteur. La loi n°93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages, modifiant certaines dispositions en matière d’enquêtes publiques, abroge cette dernière disposition et prévoit désormais que le commissaire enquêteur « peut organiser des réunions publiques en présence du maître d’ouvrage et avec accord du président du tribunal administratif ».

L’analyse des observations du public. L’analyse du commissaire enquêteur doit porter sur l’intégralité des observations recueillies au cours de l’enquête, que celles-ci aient été directement consignées par les intéressés sur les registres ou adressées par écrit (CE 14 novembre 1980, Ministre de l’Intérieur c/ Collombon et autres, N° 14.601, Lebon 1980 p. 430 ). Dans le rapport qu’il rédige, le commissaire enquêteur doit démontrer qu’il a pris connaissance de l’intégralité des observations formulées par le public pendant l’enquête.

Si le commissaire enquêteur n’est pas tenu de répondre point par point à chacune des observations formulées (CE 20 février 1991, M. poirier Coutensais, Req. n°88.308 ; CE Sect. 15 mai 1987, M. RIBAS N° 76.787), s’il peut en faire une analyse synthétique (TA Montpellier, 11 mai 1992, Comité de sauvegarde du patrimoine du pays de Montpellier c/ Préfet de la région Languedoc-Roussillon, Préfet de l’Hérault, Req. n°8618429), il doit néanmoins faire apparaître que l’enquête à porter sur l’intégralité du projet (TA Dijon 1988, Association de défense contre la rocade Ouest de Dijon, Req. n°8858) et que les réactions et observations des intéressés ont été prises en compte (TA Toulouse 21 décembre 1987, Commune de Portet-sur-Garonne, Req. n°86.1415). La loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 impose au commissaire enquêteur de faire état, dans son rapport, des contre-propositions produites durant l’enquête ainsi que les réponses éventuelles du maître d’ouvrage.

S’agissant de l’absence d’obligation de prendre en compte le sens des observations formulées, il s’agit d’un principe absolu. « La légalité de la délibération attaquée ne peut se trouver affectée ni par le fait que la modification adoptée comprendrait des dispositions critiquées par un nombre important d’habitants de la commune ou de spécialistes de l’environnement au cours de l’enquête, ni par la circonstance que le conseil municipal n’aurait pas tenu compte de l’avis défavorable du commissaire enquêteur sur la rectification du règlement incriminé, avis qui ne le liait pas » (TA Montpellier 27 mai 1992, Association Charles Flahault pour l’étude et la défense de l’environnement des Pyrénées-Orientales, req. n°89.348).

III / Après l’enquête

Le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur. L’avis du commissaire enquêteur doit s’appuyer sur un examen complet et détaillé du dossier mis à l’enquête. Il doit témoigner de la prise en compte favorable ou défavorable de ce dernier par rapport au projet.

L’avis du commissaire enquêteur n’est pas une décision administrative unilatérale (WEBER M., L’administration consultative, Paris, LGDJ, 1968, p. 211), c’est « un acte préparatoire », rattachable à la décision qu’il prépare et dont il conditionne la régularité. Cette analyse se traduit par le fait que son avis n’est pas susceptible d’être déféré directement devant le juge de l’excès de pouvoir. (TA Rennes 27 septembre 1990, Mme Maros, Req. n°90.1216 ; TA Caen 24 septembre 1991, M. Jacques Renard, Req. n°88.760). Il appartient au requérant, s’il s’y croit fondé, d’attaquer la décision prise à l’issue de la procédure, en invoquant à l’appui de sa demande les éventuels vices dont pourrait être entachée la procédure d’enquête et notamment l’avis, formulé à l’issue de celle-ci, par le commissaire enquêteur.

Le commissaire enquêteur doit :
– formuler un avis favorable ou non (TA Rennes 3 décembre 1992, Consorts Tréhorel, Gaz. pal. 10-11 septembre 1993, p. 14)
– indiquer les raisons motivant son avis (CE 20 mars 1985, Commune de Champigny-Morigny, N° 47.682, RFDA 1985, note B. Pacteau ; Lebon 1985 T. p. 660)
Le commissaire enquêteur doit s’abstenir de :
– se borner à entériner les préoccupations de l’administration (TA Lyon 14 mai 1990, Mme Durand-Terrasson, Lebon 1990 T. p. 1030 ; Rec. jur. TA et CAA 1990, p. 452 n°337).
– se borner à entériner les opinions dominantes recueillies (TA Orléans 6 août 1992, M. Jean-Pierre Devulder et M. Jean Deshayes, Req. n°911485 et s.)

Cette obligation de prendre parti sur le projet soumis à enquête présente un caractère général ; elle s’impose dans tous les cas, aussi bien lorsque aucune observation du public n’a été enregistrée que lorsque aucune défavorable ne s’est exprimée au cours de l’enquête. Dans ces deux hypothèses, le commissaire enquêteur est tenu de présenter son propre avis quant à l’intérêt de l’opération envisagée. Il doit « examiner au fond » les modifications du POS mises à enquête, « donner son appréciation en opportunité » sur celles-ci et ne peut se contenter de justifier des conclusions favorables par « l’absence de critique du public propre à les remettre en cause. » (TA Montpellier 12 février 1992, Mme Ricard c/ Commune de Saint-Paul de Fenouillet, Req. n°8616736) Dans l’hypothèse où l’ensemble des avis recueillis sont défavorables, le commissaire enquêteur n’est pas lié par cette unanimité. « Les observations faites sur l’utilité publique de l’opération ne lient pas le commissaire enquêteur ; si celui-ci a relevé, dans les motifs de l’avis favorable qu’il a donné à l’adoption du projet, que – la plupart des observations formulées sont concertées pour faire échec au projet présenté- , cette seule circonstance n’établit pas qu’il ait manqué à l’impartialité nécessaire à l’accomplissement de sa mission. » (CE novembre 1976, Raisch et autres, Dr. adm. 1976, n°370 ; RDP 1977, 891)

« Aucune disposition législative ou réglementaire n’imposant au commissaire enquêteur d’émettre un avis défavorable au projet en cas d’opposition de l’ensemble des propriétaires intéressés, les requérants ne sauraient, en tout état de cause, se prévaloir de ce que lesdits propriétaires se seraient opposés au projet pour soutenir que le commissaire enquêteur aurait, à tort, émis un avais favorable. » (CE 10 juillet 1968, Consorts Troussier et Sté d’achat de terrains et constructions, AJDA 1969, p. 109, note A. Homont ; Lebon 1968 T. p. 971-972)

La motivation de l’avis du commissaire enquêteur. Le décret du 14 mai 1976 impose que les conclusions du commissaire enquêteur soient motivées. « La connaissance des motifs des décisions permet aux intéressés de mieux apprécier s’il y a matière à réclamation ou à recours, tandis que le travail du juge, s’il est saisi, est facilité, de même que, le cas échéant, celui du supérieur hiérarchique ou du médiateur. » (CHAPUS R., Droit administratif général, Montchrestien, 4ème Edition T. 1 p. 707)

Quant à son contenu, aux termes de la loi du 11 juillet 1979, motiver un acte c’est énoncer, par écrit, les considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. (M.-C. Rouault, note sous CE 9 décembre 1988, Mme Siddiqui, N° 70.274, Quot. jur. n°87, 1er août 1989 p.3).

Les caractères de la motivation de l’avis formulé par le commissaire enquêteur ressortent de la jurisprudence (PACTEAU B., Le régime de motivation des conclusions qui clôturent l’enquête d’utilité publique, note sous CE 20 mars 1985, Commune de Morigny-Champigny, N° 47.682 , RFDA 1985, p. 703).

L’avis du commissaire enquêteur doit être écrit et sérieux. Le commissaire enquêteur est tenu, dans la rédaction de ses conclusions, de se garder des formules générales et stéréotypées. Il doit au contraire établir que son avis se fonde sur une appréciation précise et détaillée des circonstances particulières de l’espèce ainsi que des observations suscitées dans le public par le projet sans que l’on puisse considérer pour autant que cette exigence se traduise par un formalisme excessivement rigoureux. (TA Nantes 16 juillet 1986, Mme Plu et M. Paumier, Req. n°1242/85)

« Considérant que le commissaire enquêteur chargé, en application de l’article 16 du décret du 11 juin 1970, de donner son avais à la clôture de l’enquête publique organisée sur le projet d’institution des servitudes d’implantation de la ligne électrique à 20 kV à Clairefontaine-Changé, avait émis et signé son avais quelques heures avant la clôture de l’enquête, ainsi qu’il résulte des constations opérées sur place et sur le moment par mes requérants ; que toutefois, cette circonstance, si elle révèle un regrettable manque de sérieux dans la conduite de l’enquête, n’est pas de nature, en l’espèce, à en entacher la régularité, dès lors qu’il n’est pas établi, ni à vrai dire allégué qu’elle aurait empêché une quelconque personne intéressée de faire valoir auprès du commissaire enquêteur ses observations écrites ou verbales, et qu’en tout état de cause le commissaire enquêteur avait bien reçu et mentionné dans son rapport les observations des requérants. » (TA Nantes 16 juillet 1986, Mme Plu et M. Paumier, Req. n°1242/85)

La connaissance du dossier doit être précise et détaillée. La vérification du caractère sérieux des investigations effectuées prévaut sur les préoccupations purement formelles. La motivation de l’avis doit révéler une connaissance précise et détaillée du dossier. (TA Rouen 4 septembre 1987, M. André Eutrope c/ ministre de l’Industrie, des P et T et du Tourisme, Req. n°9056)

La formulation d’un avis favorable dépourvue de toute remarque particulière, fondée sur des considérations générales ou sur la seule référence aux « déclarations écrites des personnes directement intéressées par le projet » (TA Rennes 8 juin 1988, Dame Richard de Soultrait, Gaz. pal. 15-16 février 1989, p. 15), ne « témoignant pas d’un examen sérieux des modifications du plan d’occupation des sols qu’appelait nécessairement la réalisation d’un ouvrage de cette importance. » (TA Poitiers 3 juillet 1985, Association des amis de l’île de Ré et autres, RJE 1985 n°4 p. 497 ; Lebon 1985 p. 429)

Il apparaît que, plus le projet soulève d’objections, plus les exigences relatives à la motivation de l’avis apparaissent caractérisées. L’exigence relative à la motivation des conclusions du commissaires enquêteur permet, au cas où le projet a fait l’objet d’appréciations circonstanciées du public, de sanctionner le laconisme de certaines formules tout comme l’emploi de certaines clauses de style « passe-partout ». (CE 20 mars 1985, Commune de Morigny-Champigny, N° 47.682 , RFDA 1985 p. 705, note B. Pacteau ; CE 10 décembre 1990, Ministre délégué chargé de l’Environnement et Syndicat d’épuration de Thonon-Les-Bains et d’Evian-Les-Bains c/ Association des amis de Port-Ripaille, N° 94.523, N° 94.919 , Lebon 1990 T. p. 881 ; Rev. Dr. Rural 1991 p. 190)

La qualification de l’avis du commissaire enquêteur. Même si la régularité formelle de l’avis n’est pas subordonnée à l’existence de la mention expresse aux termes de laquelle le commissaire enquêteur se déclare favorable ou non au projet, il importe néanmoins que le sens de celui-ci puisse être dégagé ou, tout au moins, qu’il apparaisse que le commissaire enquêteur a formulé un avis.

N’est pas entaché d’une erreur substantielle, de nature à vicier la procédure d’élaboration du POS, l’avis par lequel le commissaire enquêteur s’est borné à émettre un accord sur le contenu de ce dernier, sous réserve de certaines conditions, sans préciser de manière formelle si le sens de ses conclusions devait être regardé comme « favorable » ou « défavorable » au projet, dès lors que « son rapport était suffisamment motivé pour permettre au conseil municipal de statuer en toute connaissance de cause et dans la mesure où l’autorité investie du pouvoir de décision n’est en toute hypothèse pas liée par le sens des conclusions du commissaire enquêteur. » (TA Limoges 28 décembre 1989, Mme Anny Jous c/ Commune de Verneuil, Req. n° 88-244).

Inversement, un avis assorti de suggestions quant à la présentation des documents et à la délimitation des espaces boisés, sans qu’il soit précisé si ces propositions constituaient des réserves conditionnant le caractère favorable de l’avis, sans qu’aucune considération ne permette d’expliquer cette prise de position favorable du commissaire enquêteur et sans que le contenu de son rapport ne permette davantage de la justifier, est considéré comme entaché d’irrégularité. (TA Orléans 15 décembre 1992, M. Serge Leprince et M. Michel Poulet, Req. n°9078 et s.).

Est entaché d’irrégularité l’avis du commissaire enquêteur qui, à l’issue de l’enquête et en conclusion de son rapport, se borne à indiquer « Il ne m’est pas possible d’émettre un avis formel dans un sens ou dans l’autre » (TA Caen 18 décembre 1990, Association dite « Rivières et Bocages », Req. n°90-324). En ne formulant pas d’avis, le commissaire enquêteur contrevient à ses obligations.

La requalification de l’avis du commissaire enquêteur. Lorsque l’avis est assorti d’une condition, il convient de vérifier si les mesures préconisées par le commissaire enquêteur ont bien été prises en compte par l’autorité publique. Bien que formellement présenté comme favorable, l’avis du commissaire enquêteur peut faire l’objet d’une requalification. C’est le cas lorsque les conditions posées ne sont pas remplies, lorsque les réserves exprimées ne se trouvent pas levées, que celles-ci portent sur l’importance de l’emprise d’une voie de circulation (CE 28 novembre 1980, Ville de Chamonix, préfet de la Haute-Savoie et ministre de l’Intérieur c/ Association de défense contre la rocade et autres, N° 5.753,N° 5.896 , Dr. Adm. 1981 n°15, Lebon 1980 p. 542), sur le réaménagement du système de franchissement des voies ferrées par le réseau routier (CE 14 février 1986, Association de défense des expropriés à Orange, N° 64.784, Dr. Adm. 1986 n° 165).

S’agissant des observations, des souhaits et des vœux, des suggestions et recommandations diverses assortissants l’avis du commissaire enquêteur, tout dépend, en réalité, de la nature et de l’importance de la réserve ainsi que sa formulation. De manière générale, la jurisprudence est restrictive quant à la prise en considération des initiatives qu’entend s’attribuer le commissaire enquêteur. (TA Paris 13 mai 1991, Comité de défense des riverains de la SNCF, Req. n°8805550-7 et 8807322-7).

Les réserves qui assortissent un avis favorable seront assimilées à de simples souhaits, à des conseils donnés à l’autorité compétente ne modifiant pas par conséquent la qualification de l’avis émis. (CE 9 janvier 1981 Rullmann et autres, N° 17.948 , Lebon 1981 p. 11)

Dès lors que c’est l’ensemble de l’opération dans sa globalité ou dans ses aspects essentiels qui, à travers les observations formulées, se trouve remis en cause, les conclusions, quelle qu’en soit la formulation, ne sauraient être regardées comme favorables au projet (CE sect. 14 mai 1986, M et Mme Hubert, N° 50.111 , Dr. Adm. 1986, n° 341 ; CJEG 1987 p. 733).

Remise du rapport. Le délai de remise du rapport est d’un mois à compter de la clôture de l’enquête (Décret n°85-543 du 23 avril 1985, art. 20 al. 5). Ce délai a un caractère indicatif (CE 8 janvier 1992, Mme Gaillard-Schouard, Dr. Adm. 1992, N° 111.665, N° 112.707 ), son inobservation n’a pas d’incidence sur la régularité de la procédure (CE 17 novembre 1982, Joly, N° 28.095, Lebon, T. P. 778 ). Le principe est assorti d’une exception qui tient à la notion de délai raisonnable (HOSTIOU R., Procédure et formes de l’acte administratif unilatéral en droit français).

Avis défavorable et décision prise à l’issue de l’enquête publique. La règle est que l’avis formulé par le commissaire enquêteur, qu’il soit favorable ou non à l’opération projetée, est dépourvu d’effets tant sur la détermination des règles de procédures et de compétence que sur le contenu de la décision prise à l’issue de l’enquête publique. L’autorité compétence n’est pas liée par les conclusions du commissaire enquêteur. (CE 18 novembre 1991, M. Galland, N° 81.063, N° 82.073 Quot. Jur. 23 avril 1991, p. 3)
Ce n’est qu’exceptionnellement, et sur la base de dispositions textuelles que le sens des conclusions du commissaire enquêteur est juridiquement pris en considération. C’est le cas en droit de l’expropriation (Décret n°79-518 du 29 juin 1979 relatif aux concessions d’endigage).

Avis défavorable et sursis à exécution. Aux termes de l’article 6 de la loi du 12 juillet 1983, « Les juridictions administratives saisies d’une demande de sursis à exécution d’une décision prises après des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête font droit à cette requête si l’un des moyens invoqués dans la requête paraît, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier l’annulation. »

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