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Ordonnance du 8 décembre 2005 : quels apports juridiques ?

Les professionnels avaient connaissance depuis le début de l’année 2005 d’un projet d’ordonnance ambitieux concernant la réforme des autorisations d’occuper le sol. Ils s’attendaient à une refonte presque totale du Code de l’urbanisme et guettaient avec impatience une publication définitive. Ils ont noté néanmoins que depuis sa présentation publique en mai 2005, cette réforme avait subi plusieurs retouches. Par exemple, l’idée généreuse d’un permis de construire délivré en deux temps a été abandonnée au vu du « tir de barrage » des professionnels du bâtiment. Pour le reste, la réforme a voulu se bonifier et s’affiner pour « rendre accessible » à tous les français cette partie « trop complexe » du droit de l’urbanisme, qui « handicape la relance de la construction », comme a pu l’indiquer Dominique PERBEN, ministre de l’Equipement. Tout cela explique qu’après son examen par le Conseil d’État en décembre 2005, le projet d’ordonnance ait subi des modifications substantielles amoindrissant l’importance de la révolution que nous attendions. Cela est bien dommage.

Cela étant, l’ordonnance définitive n°2005-1527 du 8 décembre 2005, relative au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme, qui a été prise sur le fondement de l’article 20 de la loi d’habilitation n°2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, marque le début d’un mouvement ambitieux de changement juridique et culturelle à l’instar de la célèbre loi n°43-324 du 15 juin 1943. « C’est un bon élément de simplification et d’accélération des procédures », a considéré Dominique PERBEN qui a commenté les principales dispositions de l’ordonnance. En tout état de cause, nous serons à même d’évaluer l’importance de la réforme que lorsque sera pris les décrets d’application chargés de fixer le champ d’application du permis de construire et de la déclaration de travaux, du permis d’aménager et du permis de démolir (vraisemblablement au premier semestre 2006). La présente ordonnance entrera en vigueur quant à elle à dates fixées par décret et au plus tard le 1er juillet 2007.

En substance et avant toute chose, il faut retenir que l’ordonnance apporte des modifications formelles aux dispositions du Code de l’urbanisme. L’objectif de celle-ci est de favoriser la lisibilité du dispositif législatif et réglementaire. Désormais, il existe un corps de règles communes au permis de construire et à la déclaration de travaux, au permis d’aménager (nouvellement créé) et au permis de démolir. Ce corps commun porte respectivement sur leur champ d’application, la compétence concernant leur délivrance, le dépôt et l’instruction des demandes, la décision (sauf pour les déclarations préalables), l’achèvement des travaux. Cela explique qu’un bon nombre de dispositions soient transférées dans la partie législative du Code de l’urbanisme.

Sans être révolutionnaire, l’ordonnance apporte néanmoins un certain nombre de changements qui visent à réduire le nombre des autorisations d’urbanisme et à préciser leur champ d’application (I), à simplifier les procédures d’instruction et à améliorer la sécurité juridique (II). La réforme tend également à simplifier le contrôle de la conformité des travaux autorisés et à améliorer la qualité des constructions. (III)

I/         Réduction des autorisations, précision de leur champ d’application et de leur régime

Selon les projections du ministère de l’Equipement et celui du Logement, la France devrait franchir cette année le cap des 500.000 permis de construire. Si les décrets d’application de l’ordonnance sont publiés rapidement, le mouvement de réforme devrait faciliter la délivrance de ces milliers de permis.

Avec la réforme, la portée du certificat d’urbanisme est plus importante. En effet, l’article L.410-1 du Code de l’urbanisme qui concerne les certificats d’urbanisme est revu entièrement. Nous connaissions les deux certificats d’urbanisme classiques : le certificat de simple information et le certificat opérationnel. Ces deux certificats sont maintenus. Rappelons que le certificat de « simple information » permet d’interroger l’administration afin de connaître les règles d’urbanisme qui s’appliquent sur un terrain particulier, et que le certificat « opérationnel » donne la possibilité au demandeur d’interroger l’administration sur la faisabilité d’un projet défini de façon sommaire. Cependant, l’ordonnance précise les droits accordés aux bénéficiaires d’un certificat d’urbanisme en garantissant le maintien, à leur égard, de l’ensemble des règles d’urbanisme existant à la date du certificat, même si elles n’ont pas été mentionnées dans le certificat. C’est le principe bien connu de la « cristallisation » des règles d’urbanisme applicables à la date de la signature de l’acte.

Le champ d’application des régimes d’autorisation est plus clair. Le titre II comprend toutes les dispositions communes aux diverses autorisations et à la déclaration préalable. En particulier, le chapitre Ier simplifie les régimes d’autorisation existants et fixe les principes relatifs à leur champ d’application. Il distingue ainsi :

  • les travaux soumis à permis. Pour cette catégorie de travaux, les différents régimes d’autorisation existants sont regroupés en trois groupes : le permis de construire, le permis de démolir, le permis d’aménager (voir infra) ;
  • les travaux soumis à une simple déclaration préalable (par exemple, les clôtures, coupe et abattage d’arbres). Notons que la déclaration préalable pourra rendre exigibles les taxes et participations dans les mêmes conditions qu’en matière de permis ;
  • les travaux qui ne sont soumis à aucune formalité au titre de l’urbanisme (constructions de faible importance, constructions temporaires, constructions soumises au secret, constructions contrôlées par une autre autorisation ou une autre législation).

La liste des travaux, installations et constructions qui doivent faire l’objet d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir ou d’une déclaration préalable ainsi que de ceux qui sont dispensés de toute formalité préalable sera fixée par décret en Conseil d’Etat (Art. L.421-4 du Code de l’urbanisme).

L’articulation avec les autres législations est simplifiée. En effet, l’ordonnance change les dispositions relatives aux opérations soumises à un régime d’autorisation prévu par une autre législation que le Code de l’urbanisme. L’objectif annoncé est d’assurer une meilleure articulation avec les autres législations qui touchent à l’occupation des sols. La première section du chapitre V traite ainsi des travaux pour lesquels le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l’autorisation prévue par une autre législation. Dans une grande majorité des espèces, le permis de construire, le permis d’aménager ou la non-opposition à la déclaration préalable sera considéré comme une autorisation au titre des législations indépendantes dès lors que l’accord de l’autorité compétente a été obtenu.

La deuxième section du chapitre V touche les opérations pour lesquelles le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable est subordonné à un accord prévu par une autre législation. Ainsi, lorsque le projet porte sur un immeuble inscrit au titre des monuments historiques, les autorisations ou déclarations d’urbanisme devront être avalisées par l’autorité compétente (Art. L.621-27 ou L.621-30 du Code du patrimoine).

La troisième section concerne les opérations pour lesquelles l’autorisation prévue par une autre législation dispense de permis ou de déclaration préalable (lorsque le projet qu’une autorisation de l’autorité compétente a déjà été obtenue). Tandis que la quatrième section concerne les opérations pour lesquelles la délivrance d’un permis ou la réalisation des travaux est différée dans l’attente de formalités prévues par une autre législation (par exemple, lorsque le projet est soumis à une autorisation d’exploitation commerciale, ou à certaines dispositions environnementales, etc.)

Il est intéressant de relever que l’articulation entre les autorisations d’urbanisme et les autorisations d’installations classées pour la protection de l’environnement est réformée. Avec la réforme, le permis de construire sera délivré par l’autorité compétente dans les délais de droit commun mais il ne pourra pas être exécuté avant la clôture de l’enquête publique. L’objectif est de permettre au constructeur de purger les délais de recours et de retrait pendant l’instruction de l’autorisation d’installation classée ; cela devrait accélérer les chantiers, du moins c’est l’objectif.

Les dispositions propres aux constructions sont revisitées. L’obligation du recours à un architecte est cependant maintenue. L’avant projet d’ordonnance avait fait l’objet de vives discussions. La réforme n’a pas d’incidence sur les dispositions de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 s’agissant de l’architecture relatives au permis de construire. La réforme est donc sans conséquence sur l’obligation de recours à un architecte pour établir le projet architectural. Les changements concernent surtout les constructions précaires. L’ordonnance prévoit des dispositions propres aux constructions saisonnières et précise les dispositions antérieures concernant les constructions saisonnières qui présentent un caractère non permanent et sont destinées à être régulièrement démontées et réinstallées (un permis nouveau n’est pas exigé à chaque réinstallation ; il devient caduc si la construction n’est pas démontée à date fixe et au-delà de 5 ans). S’agissant des dispositions propres aux constructions précaires, l’ordonnance introduit une plus grande flexibilité dans les permis de construire en étendant leur champ d’application à l’ensemble des constructions qui présentent un caractère provisoire. Cependant, dans les secteurs protégés, les permis précaires seront limités dans le temps.

Les dispositions propres aux aménagements instituent un permis d’aménager. L’ordonnance crée le permis d’aménager qui réunit quatre autorisations : l’autorisation de lotir, l’autorisation d’installations et travaux divers, l’autorisation d’aménager un parc résidentiel de loisirs et l’autorisation d’aménager un terrain de camping. Ce permis fait office de permis de construire pour les constructions réalisées par l’aménageur, dans le cadre de son opération d’aménagement. Dans ce cas, la demande de permis d’aménager sera soumise aux obligations relatives au recours à un architecte prévues par le permis de construire. Les lotissements sont également visés par l’ordonnance. Pour tenir compte de la fusion de l’autorisation de lotir et du permis d’aménager, l’ordonnance ne modifie pas la définition du lotissement. Les lotissements feront cependant l’objet d’un permis d’aménager ou d’une déclaration préalable, selon leur localisation et selon qu’ils prévoient ou non des équipements communs. La définition des lotissements, presque totalement intégrée dans la partie réglementaire, est placée dans la loi. En revanche, le décret d’application prévoira que le dossier de demande d’autorisation comprenne un projet architectural et paysager du lotissement.

II/        Simplification des procédures et amélioration de la sécurité juridique

La procédure unique de dépôt et d’instruction des demandes. L’ordonnance instaure une seule procédure de dépôt et d’instruction des demandes. Cette procédure est désormais commune aux permis de construire, d’aménager et de démolir et aux déclarations préalables. L’ordonnance renvoie à un décret en Conseil d’Etat pour définir les dispositions applicables.

La réforme s’attaque aux délais d’instruction des dossiers, qui seront « prévisibles et garantis ». Désormais, l’administration aura 1 mois pour traiter les dossiers de déclarations, 2 mois pour les maisons individuelles et 3 mois pour les autres constructions. Le décret doit apporter des garanties quant au respect des délais d’instruction et clarifier le contenu du dossier de demande. Le décret prévoira ainsi le mécanisme suivant : lors du dépôt de la demande, le demandeur sera informé du délai dans lequel la décision doit intervenir. Lorsqu’une majoration de délai sera nécessaire, notamment en cas de consultation d’un autre service ou d’une commission, celle-ci devra être notifiée au demandeur dans un délai d’un mois à compter du dépôt de la demande. Par ailleurs, le décret fixera limitativement la liste des pièces qui peuvent être demandées. Si le dossier déposé n’est pas complet, le pétitionnaire sera informé dans le délai d’un mois qui suit le dépôt en mairie. Aucune demande de pièce complémentaire ne pourra justifier une prorogation du délai d’instruction passé ce délai. Le demandeur aura donc connaissance de manière certaine des délais dans lesquels une décision sera prise, au plus tard un mois après le dépôt de son dossier.

L’ordonnance précise le régime des décisions et améliore celui des permis tacites. En effet, on peut lire qu’en cas de silence de l’autorité compétente à l’issue du délai d’instruction, un permis tacite naîtra, sauf dans certaines situations particulières qui seront définies par décret en Conseil d’Etat. Toutefois, l’autorité compétente pourra, dans le délai de 2 mois, prendre l’arrêté fixant les participations exigibles du constructeur ou de l’aménageur. Le demandeur pourra obtenir un certificat attestant de l’existence d’un permis tacite. Certificat qui, en toute hypothèse, sera assimilable à un permis de construire.

La sécurité juridique apportée par le régime de la déclaration préalable est améliorée. Aujourd’hui, nous savons que le silence de l’administration passé le délai d’un mois vaut accord (autorisation tacite), mais cet accord peut être retiré par la suite, ce qui est une source importante d’insécurité pour les déclarants. Avec la réforme, aucune opposition ne pourra être notifiée passé le délai d’instruction du dossier.

Le délai de validité du permis de construire est suspendu en cas de recours contentieux. Jusqu’à présent, le délai de validité d’un permis, d’une durée de 2 ans, continuait à courir ce qui pouvait du coup entraîner son annulation même si le recours n’aboutissait pas. Par ailleurs, le délai est suspendu en cas de prononcé d’une suspension (référé) ou d’annulation (fond) du permis par un jugement du tribunal administratif frappé d’appel, jusqu’à la décision définitive. En revanche, il ne l’est pas en cas de simple dépôt d’une requête, ce qui pénalise gravement le constructeur, privé de permis au terme de la procédure, la plupart du temps supérieure aux délais de péremption, alors qu’in fine le permis peut être reconnu légal par le juge. Avec la réforme, les délais de validité seront figés en cas de recours devant un juge. Les recours abusifs et les situations de chantage biens connues des promoteurs immobiliers devraient donc disparaître. Les recours intentés contre les permis de construire sont en effet régulièrement dénoncés par les promoteurs et les maires comme des obstacles à la construction. Comme l’indique la Direction de l’urbanisme et de l’habitat, « les situations de chantage vont s’arrêter ». A notre avis, les choses ne sont pas si simples.

Les échanges par internet deviennent possibles. Malgré des expériences locales, les téléprocédures sont peu développées en matière d’urbanisme. Si les formulaires d’autorisation sont en ligne (site du ministère de l’Equipement), il reste que leur complexité ne favorise pas leur télétransmission et ce quand bien même ils auraient été simplifiés. On notera cependant qu’un décret n°2005-324 du 7 avril 2005 organise la transmission électronique des actes des collectivités locales, dont ceux d’urbanisme au contrôle de légalité. L’ordonnance prévoit donc la possibilité, dans le prolongement du décret du 7 avril, de communiquer des pièces ou de consulter l’état d’avancement du dossier. Appliquer à l’urbanisme le mouvement général de dématérialisation est une petite révolution à l’instar de la création de E-sagace pour les juridictions administratives.

Le régime de la restauration immobilière est simplifié. Aujourd’hui la procédure est pesante puisque le Code prévoit la délimitation d’un périmètre de restauration, suivie d’une déclaration d’utilité publique, d’un permis de construire ou d’une déclaration de travaux ainsi que d’une autorisation spéciale de travaux. L’ordonnance supprime la délimitation du périmètre et l’autorisation spéciale de travaux. Les travaux, après déclaration d’utilité publique, feront uniquement l’objet d’un permis de construire ou d’une déclaration préalable, dans les conditions du droit commun. On notera que ces changements sont sans incidence sur le régime fiscal particulier dont bénéficient les travaux de restauration.

III/      Simplification du contrôle de la conformité et amélioration de la qualité

L’ordonnance réforme substantiellement le régime du permis de démolir. Le champ d’application du permis de démolir est circonscrit et mieux défini : le décret imposera un permis de démolir dans les secteurs protégés (ZPPAUP, etc.) ou pour les bâtiments protégés (bâtiments inscrits au titre des monuments historiques, etc.). En outre, le permis de démolir sera instauré par décision du conseil municipal. Au surplus, il est déconnecté du contrôle de l’affectation au logement des bâtiments organisé par l’article L.631-7 du Code de la construction et de l’habitation, dont le régime a été réformé par l’ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005. L’ordonnance simplifie la procédure en cas de travaux d’aménagement ou de construction accompagnés de travaux de démolition. La demande de permis de construire ou d’aménager pourra porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l’aménagement. Dans ce cas, le permis de construire ou le permis d’aménager tient alors lieu de permis de démolir.

Le régime du contrôle de l’achèvement des travaux est réformé. L’ordonnance vise à rendre effectif le dépôt d’une déclaration d’achèvement de travaux par laquelle le bénéficiaire du permis s’engage sur la conformité avec le permis ou la déclaration préalable. L’objectif de la déclaration d’achèvement de travaux est de donner de réelles garanties au bénéficiaire du permis ou de la décision de non-opposition à la déclaration préalable. Elle permettra en effet de clore les délais de recours contentieux devant les tribunaux administratifs qui sont aujourd’hui sans limite. L’autorité responsable pourra contester la conformité des travaux dans un délai de 3 mois minimum maximum (précisé par décret en Conseil d’Etat) ; passé ce délai elle sera réputée n’avoir pas contesté cette conformité. Le décret imposera de procéder à une vérification sur place de cette conformité dans les secteurs à enjeux nationaux (secteurs sauvegardés, etc.). Ailleurs, les vérifications seront faites à l’initiative du maire lorsque la commune est compétente.

 

L’ordonnance prend acte de la défaillance de l’administration à se charger elle-même de vérifier la conformité des constructions : elle se décharge sur le propriétaire, qui devra attester lui-même que son immeuble respecte le permis de construire, et sur le maire, qui, le cas échéant, contrôlera cette conformité et engagera les poursuites en cas d’infraction.

Frédéric RENAUDIN
Avocat à la cour
Docteur en droit
Urbanisme et aménagement
contact@renaudin-avocat.com

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