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PSMV : un maire peut-il déroger au Plan de Sauvegarde et de Mise en Valeur ?

COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE MARSEILLE

N° 15MA04806

AGENCE SAINT-PIERRE

Mme Busidan Rapporteur

  1. Roux Rapporteur publicAudience du 24 février 2017Lecture du 14 mars 201768-03-03-02-0468-04-045-0201-05-01-0368-01-01-02-03C+RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

    AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

    La cour administrative d’appel de Marseille 9ème chambreVu la procédure suivante :Procédure contentieuse antérieure :L’agence Saint-Pierre, syndic des copropriétaires de l’immeuble du 10 rue du Palais des Guilhem à Montpellier, a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler, d’une part, la décision du 17 mai 2013 par laquelle le maire de la commune de Montpellier s’est opposé à la déclaration préalable qu’elle a déposée et tendant à la construction d’un élévateur au sein de l’immeuble situé 10 rue du Palais des Guilhem à Montpellier, et, d’autre part, l’avis du 16 septembre 2013 par lequel le préfet de la région Languedoc-Roussillon a confirmé l’avis rendu par l’architecte des bâtiments de France.Par un jugement n° 1305414 en date du 5 novembre 2015, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.Procédure devant la Cour :Par une requête, enregistrée le 15 décembre 2015, l’agence Saint-Pierre, représentée par la société civile professionnelle d’avocats Bedel de Buzareingues-Boillot-Blazy, demande à la Cour :1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 5 novembre 2015 ;2°) d’annuler la décision précitée du 17 mai 2013, ainsi que l’avis du 16 septembre 2013 ;3°) d’enjoindre au maire de la commune de Montpellier de procéder à un nouvel examen de sa demande dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir ;4°) de mettre à la charge de la commune de Montpellier le versement à son profit de la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.Elle soutient que :

    • ses conclusions dirigées contre l’avis du préfet du 16 septembre 2013 sont recevables, cette décision ayant été prise sur recours préalable obligatoire ;
    • le maire, ne se trouvant pas en situation de compétence liée par un avis illégal de l’architecte des bâtiments de France, les moyens dirigés contre la décision d’opposition à déclaration préalable ne sont pas inopérants ;
    • la décision du maire, l’avis de l’architecte des bâtiments de France et l’avis du préfet sont insuffisamment motivés ;
    • le maire a entaché sa décision d’une erreur manifeste d’appréciation en refusant de passer outre l’avis négatif de l’architecte des bâtiments de France, lequel était illégal ;
    • le maire, le préfet et l’architecte des bâtiments de France ont commis une erreur manifeste d’appréciation de l’impact du projet sur la qualité architecturale de l’immeuble ;
    • la décision du maire méconnaît l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme.Par un mémoire en défense, enregistré le 21 juillet 2016, la commune de Montpellier, représentée par la société civile professionnelle d’avocats Vinsonneau-Paliès, Noy, Gauer & Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de l’appelante la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.Elle fait valoir que :
    • l’avis émis par le préfet en application de l’article R. 424-14 du code de l’urbanisme est insusceptible de recours ;
    • le maire était en situation de compétence liée ;
    • l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme s’applique aux travaux relevant du permis de construire et, en outre, ne contraint pas l’administration à accorder une dérogation ;
    • le moyen tiré de l’insuffisante motivation de l’arrêté est inopérant, et, en outre, infondé ;
    • le moyen tiré de l’insuffisante motivation de l’avis de l’architecte des bâtiments de France est inopérant, l’avis du préfet, lui-même motivé, s’étant substitué à l’avis de l’architecte des bâtiments de France ;
    • le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation est infondé ;
    • le moyen tiré de l’autorisation donnée à un projet voisin est infondé.Par un mémoire, enregistré le 22 août 2016, la ministre de la culture et de la communication conclut au rejet de la requête.Elle soutient que :
    • les conclusions dirigées contre l’avis du préfet du 16 septembre 2013 sont irrecevables ;
    • les moyens tirés de l’illégalité de la décision du maire du 17 mai 2013 sont inopérants, le maire étant en situation de compétence liée pour prendre sa décision ;
    • les autres moyens invoqués contre la décision du maire, l’avis de l’architecte des bâtiments de France et l’avis du préfet sont infondés.Vu les autres pièces du dossier. Vu :
    • le code de l’urbanisme ;
    • le code de justice administrative.Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. Ont été entendus au cours de l’audience publique :
    • le rapport de Mme Busidan,
    • les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
    • et les observations de Me Boillot, représentant l’Agence Saint-Pierre, et de Me Toumi, représentant la commune de Montpellier.
    1. Considérant que, par arrêté du 17 mai 2013, faisant suite à l’avis négatif, émis le 2 mai précédent, par l’architecte des bâtiments de France, le maire de la commune de Montpellier s’est opposé à la déclaration préalable, présentée par l’agence Saint-Pierre, tendant à la construction d’un élévateur dans l’immeuble sis 10 rue du Palais des Guilhem à Montpellier et inclus dans le plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) du secteur sauvegardé de la commune ; que, par avis du 16 septembre 2013, le préfet de la région Languedoc-Roussillon a rejeté le recours administratif préalable formé par l’agence Saint-Pierre contre l’avis négatif de l’architecte des bâtiments de France, qu’il a confirmé ; que l’agence Saint-Pierre relève appel du jugement du 5 novembre 2015 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du maire et de l’avis du préfet ;Sur le bien-fondé du jugement attaqué quant à l’avis du 16 septembre 2013 du préfet de la région Languedoc-Roussillon :
    2. Considérant que l’article L. 313-2 applicable du code de l’urbanisme dispose : « A compter de la publication de la décision administrative créant le secteur sauvegardé, tout travail ayant pour effet de modifier l’état des immeubles est soumis à permis de construire ou à déclaration, dans les conditions prévues par le livre IV, après accord de l’architecte des Bâtiments de France.(…)//(…)// En cas de désaccord entre, d’une part, l’architecte des Bâtiments de France et, d’autre part, soit le maire ou l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation, soit le pétitionnaire, sur la compatibilité des travaux avec le plan de sauvegarde et de mise en valeur (…), le représentant de l’Etat dans la région émet, après consultation de la section de la commission régionale du patrimoine et des sites, un avis qui se substitue à celui de l’architecte des Bâtiments de France. Le recours du pétitionnaire s’exerce à l’occasion du refus d’autorisation de travaux.(…) » ; qu’aux termes de l’article R. 424-14 du même code : « Lorsque le projet n’est pas situé dans une aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine ou une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, le demandeur peut, en casd’opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur une opposition de l’architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, d’un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’opposition ou du refus.// Le préfet de région adresse notification de la demande dont il est saisi au maire et à l’autorité compétente en matière de permis. Les dispositions des premier à cinquième et huitième à douzième alinéas de l’article R. 423-68 et celles de l’article R. 423-68-1 sont applicables au recours du demandeur.// (…)» ;
    3. Considérant que si, en application de ces dispositions, l’avis du préfet de région se substitue à celui de l’architecte des bâtiments de France, l’ouverture d’un tel recours administratif, qui est un préalable obligatoire à toute contestation de la position prise au regard de la protection d’un édifice situé dans un secteur sauvegardé, n’a ni pour objet ni pour effet de permettre l’exercice d’un recours contentieux contre cet avis ; que la régularité et le bien-fondé de l’avis de l’architecte des bâtiments de France ou, le cas échéant, de la décision du préfet de région, ne peuvent être contestés qu’à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision d’opposition à déclaration préalable ; que, par suite, c’est à bon droit que les premiers juges ont rejeté comme irrecevables les conclusions à fin d’annulation dirigées contre l’avis du 16 septembre 2013 rendu par le préfet de la région Languedoc-Roussillon ;Sur le bien-fondé du jugem ent attaqué quant à la décision d’opposition à dé claration préalable du maire de Montpellier du 17 mai 2013 :En ce qui concerne les m o yens soulevant, pa r voie d’ex ception, l’illégalité des avis émispar l’architecte des bâtiments de France et le préfet de la région Languedoc-Roussillon :
    4. Considérant, en premier lieu, qu’en vertu des articles L. 313-2 et R. 424-14 précités du code de l’urbanisme, l’avis du 16 septembre 2013, pris par le préfet de la région Languedoc-Roussillon et statuant sur le recours administratif préalable obligatoire formé par l’agence requérante, s’est substitué à l’avis initial de l’architecte des bâtiments de France ; que, par suite, les moyens par lesquels l’appelante, pour demander l’annulation de la décision du maire du 17 mai 2013, excipe de l’illégalité de l’avis de l’architecte des bâtiments de France, doivent être écartés comme inopérants ; qu’ils doivent, cependant, être regardés comme soulevés à l’encontre de l’avis préfectoral du 16 septembre 2013 ;
    5. Considérant, en deuxième lieu, que l’avis émis le 16 septembre 2013 par le préfet de la région Languedoc-Roussillon comporte les mentions suivantes : « J’ai décidé de confirmer l’avis défavorable de l’architecte des bâtiments de France à ce projet considérant que ce dernier porte une atteinte profonde et radicale à la qualité architecturale de l’escalier pour deux raisons : 1/ par l’occultation de la lumière et de la vue, notamment depuis le couloir, altérant la perception de la volumétrie de l’ensemble, 2/ par la fixation de la structure sur les rampants, le sciage des premières marches courbes et l’interruption des gardes corps au niveau des paliers » ; qu’ainsi, et contrairement à ce que soutient l’appelante, ledit avis est suffisamment motivé ;
    6. Considérant, en troisième lieu, qu’aux termes de l’article US 0 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du secteur sauvegardé de la commune de Montpellier : « (…) les immeubles « à conserver » doivent être maintenus et peuvent, de ce fait, être restaurés et améliorés. Les mesures de conservation et de restauration s’étendent aux éléments d’architecture intérieurs tels que : les escaliers, rampes (…). Leur maintien en place et leur restauration doivent être assurés dans les mêmes conditions que les éléments extérieurs. » ; qu’aux termes de l’article US 1 de ce même règlement, relatif aux utilisations du sol interdites :« – Sont interdits sur l’ensemble du secteur sauvegardé : la création, l’agrandissement, la transformation d’établissements qui par leur destination, leur nature, leur importance ou leur aspect sont incompatibles avec (…) le caractère architectural du secteur sauvegardé (…) » ; qu’il ressort des pièces du dossier que le plan de sauvegarde et de mise en valeur du secteur sauvegardé de Montpellier classe l’immeuble accueillant le projet litigieux en « immeuble à conserver et à restaurer » ;
    7. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, notamment des photos et des plans de l’état futur, joints à la déclaration préalable, que l’ascenseur envisagé prendrait place au milieu de l’escalier, en étant, d’une part, accolé aux garde-corps de ce dernier dans l’espace actuellement vide qu’ils délimitent et, d’autre part, situé juste en-dessous du puits de lumière existant au dernier niveau de l’immeuble ; que la structure de l’ascenseur, directement fixée sur l’escalier, nécessiterait la réalisation de paliers et le déplacement des garde-corps ; qu’ainsi, comme l’a relevé le préfet, les travaux envisagés entraîneraient, en dépit du vitrage des portes et fenêtres de l’ascenseur, une importante occultation de la luminosité dans la cage d’escalier, et une atteinte importante à l’intégrité physique et visuelle de l’escalier, caractérisé par sa structure en colimaçon et ses gardes corps en métal ; que dès lors, l’appelante n’est pas fondée à soutenir que le préfet de la région Languedoc-Roussillon aurait entaché d’une erreur d’appréciation l’avis négatif qu’il a émis sur les travaux envisagés ;En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de motivation :
    8. Considérant qu’en vertu des dispositions précitées de l’article L. 313-2 du code de l’urbanisme, le maire est, quant à la compatibilité architecturale des travaux envisagés avec les règles applicables dans le secteur sauvegardé, en situation de compétence liée du fait de l’avis négatif émis par l’architecte des bâtiments de France ou, comme en l’espèce, par le préfet de la région ; qu’alors que, comme il a été dit au point 7, cet avis négatif n’est entaché d’aucune des illégalités soulevées par l’appelante, le moyen tiré de ce que le maire aurait insuffisamment motivé l’arrêté du 17 mai 2013 ne peut qu’être écarté comme inopérant ;En ce qui concern e le mo ye n tir é du refus illégal d ’une déro gation :
    9. Considérant que le cinquième alinéa de l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de l’arrêté contesté, dispose : « L’autorité compétente pour délivrer le permis de construire peut, dans des conditions définies par décret en Conseil d’Etat, accorder des dérogations à une ou plusieurs règles du plan local d’urbanisme ou du document d’urbanisme en tenant lieu pour autoriser des travaux nécessaires à l’accessibilité des personnes handicapées à un logement existant » ; qu’aux termes de l’article L. 313-1 du code del’urbanisme alors applicable : « III. ― Les dispositions applicables aux plans locaux d’urbanisme le sont également aux plans de sauvegarde et de mise en valeur à l’exception de l’article L. 123-1-3, du premier alinéa de l’article L. 123-6, des articles L. 123-7 à L. 123-16 et des trois derniers alinéas de l’article L. 130-2. » ; qu’aux termes de l’article R. 431-31 du même code, applicable aux déclarations de travaux en vertu de l’article R. 431-36 du dit code :« Lorsque le projet est accompagné d’une demande de dérogation au titre du cinquième alinéa de l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme, celle-ci est accompagnée d’une note précisant la nature des travaux pour lesquels une dérogation est sollicitée et justifiant que ces travaux sont nécessaires pour permettre l’accessibilité du logement à des personnes handicapées » ;
    10. Considérant, d’une part, qu’il résulte de ces dispositions qu’une dérogation aux règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur du secteur sauvegardé peut être accordée sur le fondement du cinquième alinéa de l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme si une demande en ce sens a été présentée dans la déclaration préalable ou la demande de permis de construire dans les conditions fixées par l’article R. 431-31 du code de l’urbanisme ; que, d’autre part, la circonstance que le maire soit tenu par l’avis de l’architecte des bâtiments de France ou du préfet de région quant à la compatibilité architecturale des travaux envisagés ne fait pas obstacle à ce que le maire puisse déroger aux règles du PSMV sur le fondement des dispositions législatives spéciales précitées ;
    11. Considérant que, dans la notice descriptive jointe à sa déclaration préalable, l’agence requérante a explicitement demandé une dérogation pour permettre l’accessibilité du bâtiment aux personnes à mobilité réduite et en a exposé les raisons ; que, toutefois, le maire, qui a indiqué dans l’arrêté en litige que « le projet est de nature à porter atteinte à la qualité et à l’architecture de l’escalier, l’emplacement d’un ascenseur pouvant être trouvé dans les parties privatives », doit être regardé comme ayant refusé d’accorder la dérogation demandée au motif qu’alors que le projet porte atteinte à la qualité architecturale de l’escalier, un emplacement de l’ascenseur moins attentatoire à cette qualité peut être trouvé dans les parties privatives du bâtiment ; que l’appelante n’établit, ni même n’allègue, que le motif avancé, tiré d’un emplacement alternatif de l’ascenseur, serait manifestement erroné ; que, dès lors, l’appelante n’est pas fondée à soutenir qu’en prenant la décision en litige le maire aurait commis une erreur manifeste d’appréciation au regard des dispositions de l’article L. 123-5 précité, alors même qu’un projet similaire aurait été autorisé dans un autre immeuble situé également dans le périmètre du PSMV ;
    12. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que l’agence Saint-Pierre n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande ; que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction ainsi que celles tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ; qu’il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce et sur le fondement de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de l’appelante le versement de la somme de 2 000 euros à la commune de Montpellier au titre des frais qu’elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens ;

D É C I D E :

Article 1er: La requête de l’agence Saint-Pierre est rejetée.

Article 2 : L’agence Saint-Pierre versera la somme de 2 000 euros à la commune de Montpellier en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l’agence Saint-Pierre, à la commune de Montpellier et à la ministre de la culture et de la communication.

Délibéré après l’audience du 24 février 2017, où siégeaient :

  • Mme Buccafurri, présidente,
  • M. Portail, président-assesseur,
  • Mme Busidan, première conseillère.

Lu en audience publique, le 14 mars 2017.

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