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Loi ELAN : précisions sur l’extension de l’urbanisation en zone littorale…

Conseil d’État, 10ème – 9ème chambres réunies, 22/04/2022, 450229

Texte intégral

RÉPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

L’association des riverains d’Herboure et M. F… M… ont demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler l’arrêté du 30 septembre 2019 par lequel le maire d’Urrugne a accordé à l’Office public de l’habitat des Pyrénées-Atlantiques un permis d’aménager en vue de la création d’un lotissement comportant onze lots.

Par un jugement n° 1902677 du 29 décembre 2020, le tribunal administratif de Pau a annulé l’arrêté attaqué.

Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 1er mars et 2 juin 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Office public de l’habitat des Pyrénées-Atlantiques demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter la requête de l’association des riverains d’Herboure et de M. M… ;

3°) de mettre à la charge de l’association des riverains d’Herboure et de M. M… la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
– le code de l’urbanisme ;
– la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;
– l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Isabelle Lemesle, conseillère d’Etat,

– les conclusions de M. Laurent Domingo, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, avocat de l’Office public de l’habitat des Pyrénées-Atlantiques et à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de l’association des riverains d’Herboure et de M. M… ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 30 septembre 2019, le maire d’Urrugne (Pyrénées-Atlantiques) a accordé à l’Office public de l’habitat des Pyrénées-Atlantiques un permis d’aménager en vue de la création d’un lotissement afin de construire, en zone tendue, des logements en accession à la propriété pour les ménages à revenus modestes. Par un jugement du 29 décembre 2020 contre lequel l’Office public de l’habitat des Pyrénées-Atlantiques se pourvoit en cassation, le tribunal administratif de Pau a, à la demande de l’association des riverains d’Herboure et de M. M…, annulé cette décision.

2. Aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique :  » L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants./ Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. / L’autorisation d’urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages « . Le III de l’article 42 de la même loi prévoit que :  » Jusqu’au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d’urbanisme en l’absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi « . Le V du même article précise que les mots  » en continuité avec les agglomérations et villages existants  » – qui remplacent les mots :  » soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement  » s’appliquent  » sans préjudice des autorisations d’urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi « . Cette modification de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme ne s’applique pas  » aux demandes d’autorisation d’urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d’urbanisme approuvées avant cette date « . La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique ayant été publiée au Journal officiel de la République française du 24 novembre 2018 et la présente demande de permis d’aménager ayant été déposée le 19 juillet 2019, les dispositions du V citées au point 2 sont applicables en l’espèce.

3. D’une part, il résulte des dispositions du premier alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable en l’espèce, que l’extension de l’urbanisation doit se réaliser, dans les communes littorales, soit en continuité avec les agglomérations et les villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement. Constituent des agglomérations ou des villages où l’extension de l’urbanisation est possible, au sens et pour l’application de ces dispositions, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions.

4. D’autre part, le deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, à seule fin de permettre l’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et l’implantation de services publics, de densifier l’urbanisation, à l’exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les espaces d’urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Il ressort des dispositions de ce 2e alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme que les secteurs déjà urbanisés qu’elles mentionnent se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. Par ailleurs, le III de l’article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique autorise, par anticipation, jusqu’au 31 décembre 2021 et sous réserve de l’accord de l’Etat, les constructions qui n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti dans les secteurs déjà urbanisés non encore identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d’urbanisme.

5. En premier lieu, il ressort des énonciations du jugement attaqué que pour juger que le terrain d’assiette du projet en litige n’était pas situé en continuité avec une agglomération ou un village existant, le tribunal administratif ne s’est pas borné à prendre en compte les constructions situées sur les seules parcelles limitrophes de ce terrain mais a apprécié le respect du principe de continuité, posé par l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, en resituant, sans dénaturer les pièces du dossier, le terrain d’assiette du projet dans l’ensemble de son environnement. Il s’ensuit que le tribunal administratif n’a pas commis d’erreur de droit.

6. En second lieu, toutefois, en se bornant à considérer que le terrain d’assiette du projet s’inscrit dans un  » compartiment  » ne présentant pas une densité significative de constructions pour juger qu’il n’est pas situé dans un secteur déjà urbanisé au sens des dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, sans faire application des critères retenus par ces dispositions pour distinguer les secteurs déjà urbanisés des espaces d’urbanisation diffuse, le tribunal administratif a entaché son jugement d’une erreur de droit.

7. Il résulte de tout ce qui précède que l’Office public de l’habitat des Pyrénées-Atlantiques est fondé à demander l’annulation du jugement qu’il attaque, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge conjointe de l’association des riverains d’Herboure et de M. M… la somme de 3 000 euros à verser à l’Office public de l’habitat des Pyrénées-Atlantiques au titre de l’article l. 761-1 du code de justice administration. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge, à ce titre, de l’Office public de l’habitat des Pyrénées-Atlantiques qui n’est pas dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :
————–

Article 1er : Le jugement du 29 décembre 2020 du tribunal administratif de Pau est annulé.
Article 2 : L’affaire est renvoyée au tribunal administratif de Pau.
Article 3 : L’association des riverains d’Herboure et M. M… verseront conjointement la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative à l’Office public de l’habitat des Pyrénées-Atlantiques.
Article 4 : Les conclusions de l’association des riverains d’Herboure et de M. M… présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à l’Office public de l’habitat des Pyrénées-Atlantiques, à l’association des riverains d’Herboure et à M. F… M….
Copie en sera adressée à la commune d’Urrugne.

Délibéré à l’issue de la séance du 4 avril 2022 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. G… E…, M. Frédéric Aladjidi, présidents de chambre ; Mme J… D…, Mme A… K…, M. B… L…, M. I… C…, M. Alexandre Lallet, conseillers d’Etat et Mme Isabelle Lemesle, conseillère d’Etat-rapporteure.

Rendu le 22 avril 2022.

Le président :
Signé : M. Rémy Schwartz

La rapporteure :
Signé : Mme Isabelle Lemesle

La secrétaire :
Signé : Mme H… N…

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