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Règlement local de publicité et Règlement national : le premier ne doit pas être plus contraignant !

Arrêt rendu par Cour administrative d’appel de Bordeaux
16-04-2021
n° 19BX01464
Texte intégral :
Considérant ce qui suit :

[…]

10. En premier lieu, aux termes de l’article L. 581-14-1 du code de l’environnement dans sa rédaction applicable au litige : « Le règlement local de publicité est élaboré, révisé ou modifié conformément aux procédures d’élaboration, de révision ou de modification des plans locaux d’urbanisme définies au titre V du livre Ier du code de l’urbanisme, à l’exception des dispositions relatives à la procédure de modification simplifiée prévue par l’article L. 153-45 et des dispositions transitoires du chapitre IV du titre VII du code de l’urbanisme. / […] Avant d’être soumis à enquête publique, le projet de règlement arrêté par l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune est soumis pour avis à la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites. Cet avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans un délai de trois mois. […] » Aux termes de l’article L. 581-22 du même code : « Lorsqu’elle est consultée en application du présent chapitre, la commission départementale compétente en matière de sites est complétée par des représentants de la commune ou, le cas échéant, de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme et des professions intéressées, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. »

11. Il ressort des pièces du dossier que conformément aux dispositions précitées de l’article L. 581-14-1 du code de l’environnement, Bordeaux Métropole a saisi la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites pour avis sur le projet de RLPi. En l’absence d’avis explicite dans le délai de trois mois suivant sa saisine, son avis était réputé favorable. Aucun texte ne prévoyant qu’elle doive rendre un avis explicite, l’absence d’un tel avis n’a pas pu entacher d’irrégularité la procédure d’adoption du RLPi. Par suite, le moyen tiré d’un vice de procédure sur ce point doit être écarté.

12. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 123-19 du code de l’environnement : « La commission d’enquête […] établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. La commission d’enquête […] consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l’opération […]. » En application de ces dispositions la commission d’enquête, sans être tenue de répondre à chacune des observations recueillies, se doit d’indiquer, au moins sommairement et en livrant un avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de son avis.

13. Il résulte de l’instruction que le rapport de la commission d’enquête qui relate le déroulement de l’enquête publique qui a eu lieu du 3 avril au 5 mai 2017, procède à un inventaire détaillé des observations émises au cours de l’enquête publique et en dresse la synthèse dans la dernière partie du rapport. La circonstance que la commission d’enquête s’est notamment fondée, pour répondre aux observations, sur les éléments produits par Bordeaux Métropole, ainsi qu’il lui était loisible de le faire, n’est pas de nature à révéler qu’elle ne se serait pas personnellement appropriée les éléments du dossier d’enquête. Les conclusions de la commission d’enquête, contenues dans un document séparé, détaillent les raisons l’amenant au regard du déroulement de l’enquête, des caractéristiques de chacune des zones définies dans le projet et des réponses apportées par Bordeaux Métropole sur certains points spécifiques, à émettre un avis favorable assorti de réserves. Par suite, la commission d’enquête qui n’était pas tenue d’assortir son avis de réserves sur chacun des points qui n’auraient pas donné lieu à une réponse suffisante de la part de l’autorité compétence, a suffisamment motivé ses conclusions.

14. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 581-72 du code de l’environnement : « Le règlement local de publicité comprend au moins un rapport de présentation, une partie réglementaire et des annexes. » Aux termes de l’article R. 581-73 du même code : « Le rapport de présentation s’appuie sur un diagnostic, définit les orientations et objectifs de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale en matière de publicité extérieure, notamment de densité et d’harmonisation, et explique les choix retenus au regard de ces orientations et objectifs. »

15. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du règlement local de publicité intercommunal de Bordeaux Métropole s’appuie sur une analyse du contexte territorial et réglementaire ainsi que sur un diagnostic établi sur la base d’un recensement des dispositifs publicitaires et des enseignes déjà implantés, sur l’examen des RLP existants et sur les échanges avec les services en charge de la publicité dans les communes membres et les partenaires extérieurs. Après avoir décliné les objectifs définis par le conseil de la Métropole dans la délibération de prescription en orientations applicables aux dispositifs publicitaires et aux enseignes, parmi lesquelles figurent notamment l’interdiction de la publicité dans certains lieux, l’harmonisation de la publicité en fonction des lieux considérés, la modulation des formats publicitaires, la dédensification de la publicité ou l’harmonisation de la publicité en fonction des lieux considérés, le rapport explique le choix des prescriptions spécifiques applicables à chacune des sept zones définies en matière de publicité ainsi que celles, communes, applicables à l’ensemble des zones. S’agissant du choix du calcul des surfaces maximales imposées par le RLPi, le rapport précise que « celui-ci est entendu comme étant la surface du dispositif publicitaire encadrement compris. C’est là une application d’une décision du Conseil d’Etat en date du 20 octobre 2018, société Oxial (req. n° 395494) ». La circonstance que le rapport de présentation ait maintenu, à de rares reprises, à la suite d’une erreur de plume, la référence à la surface utile s’agissant de certaines préconisations de limitation de surfaces, n’est pas de nature à elle seule à entacher le RLPi approuvé d’irrégularité. Dès lors, le rapport de présentation du règlement local de publicité doit être regardé comme satisfaisant aux exigences de l’article R. 581-73 du code de l’environnement.

16. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 123-14 du code de l’environnement : « […] II. – Au vu des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, la personne responsable du projet, plan ou programme visé au I de l’article L. 123-2 peut, si elle estime souhaitable d’apporter à celui-ci des changements qui en modifient l’économie générale, demander à l’autorité organisatrice d’ouvrir une enquête complémentaire portant sur les avantages et inconvénients de ces modifications pour le projet et pour l’environnement. […] » Il résulte de ces dispositions qu’il est loisible à l’autorité compétente de modifier le projet de RLPi à l’issue de l’enquête publique, sous réserve d’une part, que ne soit pas remis en cause l’économie générale du projet et, d’autre part, que cette modification procède de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

17. Il ressort des pièces du dossier que le projet de règlement soumis à enquête publique précisait à l’article p. 1 les surfaces de publicité autorisées en distinguant la « surface utile », c’est-à-dire la seule surface de la publicité apposée sur le support publicitaire, et la « surface hors-tout », c’est-à-dire la surface du support publicitaire dans son entier. Cet article prévoyait une surface utile des dispositifs publicitaires allant de 2 à 12 m2 et une surface hors tout allant de 2,5 à 15 m2. Toutefois, pour rendre le règlement local de publicité intercommunal conforme aux dispositions du règlement national et dans un objectif de clarté et d’intelligibilité de la norme, le projet approuvé abandonne cette distinction et ne définit qu’une surface autorisée des dispositifs publicitaires allant de 2 à 8 m2. Il ressort des pièces du dossier, que l’abandon de la distinction entre « surface utile » et « surface hors tout » a été repris notamment dans les conclusions de la commission d’enquête au titre des réserves émises sur le projet de règlement ainsi que dans l’avis des services de l’Etat du 13 janvier 2017 relevant en outre la contrariété de l’article p. 1 avec le règlement national notamment en ce qu’il prévoit une surface hors tout de 15 m2 supérieure à la surface maximale de 12 m2 fixée par le règlement national. S’agissant de la réduction de la taille des dispositifs publicitaires, outre l’avis des services de l’Etat, cette demande résultait également des observations du public et de certaines associations parmi lesquelles l’association Paysages de France et l’association Résistance à l’agression publicitaire. Ces modifications qui procèdent de l’enquête publique et qui ont pour finalité de limiter l’impact des dispositifs publicitaires sur le cadre de vie en protégeant le patrimoine naturel et bâti, et les entrées de ville, conformément aux objectifs définis dans la délibération du 22 mars 2013 prescrivant l’élaboration d’un RLPi et déclinés dans les orientations dudit projet, ne peuvent pour substantielles qu’elles soient, être regardées comme constituant une remise en cause de l’économie générale du projet de règlement de publicité tel qu’il avait été soumis à l’enquête publique. La circonstance que les nouveaux formats retenus dans le RLPi seraient incompatibles avec les standards utilisés par les professionnels et impliqueraient un surcoût pour les professionnels du secteur ne saurait à elle seule suffire pour permettre de remettre en cause cette appréciation. Par suite, Bordeaux Métropole n’a commis aucune irrégularité de procédure et n’a entaché sa décision d’aucune incompétence négative en s’abstenant d’organiser une enquête complémentaire et de solliciter à nouveau les personnes publiques associées.

18. Il résulte des pièces du dossier que le choix de Bordeaux Métropole d’abandonner la distinction entre « surface utile » et « surface hors tout » résulte non pas d’une erreur d’interprétation de la décision du Conseil d’Etat du 20 octobre 2016 n° 395494 mentionnée dans le rapport de présentation mais de sa volonté de clarifier la norme en ne retenant dans un souci de conformité au règlement national de publicité, qu’un seul mode de calcul des surfaces maximales autorisées, entendu comme la surface du dispositif publicitaire encadrement compris. Si ce mode de calcul, tel que rappelé par la décision du Conseil d’Etat, n’impliquait pas la réduction des formats qui ne dépassaient pas ceux fixés par le règlement national, il était loisible à Bordeaux Métropole, dans un but de clarté et d’intelligibilité de la règle et conformément à l’objectif de limitation de l’impact des dispositifs publicitaires sur le cadre de vie, d’y procéder. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération est entachée d’incompétence négative en ce que Bordeaux Métropole s’est estimée tenue d’abandonner la distinction initialement prévue dans le projet de règlement entre « surface utile » et « surface hors tout » et de réduire les formats autorisés doit être écarté.

[…]

20. En sixième lieu, dès lors que l’exercice de pouvoirs de police administrative est susceptible d’affecter des activités de production, de distribution ou de services, la circonstance que les mesures de police ont pour objectif la protection de l’ordre public ou, dans certains cas, la sauvegarde des intérêts spécifiques que l’administration a pour mission de protéger ou de garantir n’exonère pas l’autorité investie de ces pouvoirs de police de l’obligation de prendre également en compte la liberté du commerce et de l’industrie et les règles de concurrence. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir d’apprécier la légalité de ces mesures de police administrative en recherchant si elles ont été prises compte tenu de l’ensemble de ces objectifs et de ces règles et si elles en ont fait, en les combinant, une exacte application.

21. Les requérants et l’intervenante soutiennent que la diminution des dimensions des dispositifs publicitaires qui impliquent le remplacement de l’ensemble des dispositifs publicitaires utilisés depuis 1981, aura des conséquences économiques disproportionnées sur leur activité. M. Molinier soutient que cette réduction de surface aura pour conséquence de rendre impossible la location des deux emplacements dont il est propriétaire à Gradignan en portant atteinte à son droit de propriété. Toutefois, à supposer même ces circonstances établies, il ne ressort pas des pièces du dossier que la seule modification des dimensions des dispositifs, qui n’a ni pour objet ni pour effet d’interdire de fait de façon générale et absolue l’implantation des dispositifs et notamment ceux de 8 m2 encadrement compris qui restent autorisés en zones 4b, 5 et 6, porterait, eu égard à l’objectif affiché dans le rapport de présentation de limiter l’impact des dispositifs publicitaires sur le cadre de vie, une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l’industrie, à la liberté de communication ou au droit de propriété, alors en outre que le règlement litigieux accorde un délai de deux ans à compter de son adoption aux sociétés d’affichage pour se conformer aux nouvelles dispositions. Il ne saurait par ailleurs être sérieusement soutenu que la réduction des dimensions des dispositifs publicitaires aurait des effets négatifs sur la qualité esthétique du paysage urbain et la bonne insertion des panneaux dans leur environnement. Le moyen tiré de l’existence de contradictions entre le rapport de présentation et le RLPi adopté est dépourvu de précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. Dans ces conditions, et eu égard à tout ce qui vient d’être dit, le moyen tiré d’une erreur manifeste d’appréciation entachant ledit règlement doit également être écarté.

22. Le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que des situations différentes soient traitées différemment. Il ressort des dispositions du RLPi approuvé que la surface des publicités apposées sur le mobilier urbain s’apprécie en se référant à la surface de l’affiche ou de l’écran publicitaire hors encadrement. Toutefois, en ne faisant pas application du mode de calcul retenu pour les dispositifs publicitaires au sens de l’article L. 581-3 du code de l’environnement au mobilier urbain, dont la destination principale est de recevoir des informations non publicitaires à caractère général ou local ou des oeuvres artistiques, Bordeaux Métropole n’a pas institué une discrimination irrégulière au profit du mobilier urbain. Pour ce même motif, elle n’a pas davantage méconnu le principe d’égalité en autorisant le format de 8 m2 hors encadrement sur le mobilier urbain de la zone 4b où sont situés les emplacements publicitaires de M. Molinier ou encore en autorisant la publicité, dans la limite de 2 m2 pour le seul mobilier urbain dans la zone 2. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que les prescriptions de la zone 4b placeraient un opérateur d’affichage dans une situation de position dominante sur le marché.

[…]

25. En huitième lieu, aux termes de l’article L. 581-14 du code de l’environnement : « […] Sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-13, le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s’applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. […] » Aux termes de l’article L. 581-4 du même code : « I. – Toute publicité est interdite : 1° Sur les immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques ; / 2° Sur les monuments naturels et dans les sites classés ; / 3° Dans les coeurs des parcs nationaux et les réserves naturelles ; / 4° Sur les arbres. / II. – Le maire ou, à défaut, le préfet, sur demande ou après avis du conseil municipal et après avis de la commission départementale compétente en matière de sites, peut en outre interdire par arrêté toute publicité sur des immeubles présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque. / […]. » L’article L. 581-8 de ce code dispose que : « I. – A l’intérieur des agglomérations, la publicité est interdite : 1° Aux abords des monuments historiques mentionnés à l’article L. 621-30 du code du patrimoine ; / 2° Dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables mentionnés à l’article L. 631-1 du même code ; / 3° Dans les parcs naturels régionaux ; / 4° Dans les sites inscrits ; / 5° A moins de 100 mètres et dans le champ de visibilité des immeubles mentionnés au II de l’article L. 581-4 ; / 6° (abrogé) / 7° Dans l’aire d’adhésion des parcs nationaux ; 8° Dans les zones spéciales de conservation et dans les zones de protection spéciales mentionnées à l’article L. 414-1. / Il ne peut être dérogé à cette interdiction que dans le cadre d’un règlement local de publicité établi en application de l’article L. 581-14. / […] / III.- La publicité ne peut recouvrir tout ou partie d’une baie. Toutefois, sous réserve de l’application de l’article L. 581-4 et du présent article, cette interdiction est levée pour les dispositifs de petit format intégrés à des devantures commerciales et ne recouvrant que partiellement la baie ou lorsqu’il s’agit de la devanture d’un établissement temporairement fermé pour réfection ou à la suite d’une procédure de règlement judiciaire, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. » Aux termes de l’article R. 581-57 du même code : « Les dispositifs de petits formats mentionnés au III de l’article L. 581-8 ont une surface unitaire inférieure à 1 mètre carré. Leurs surfaces cumulées ne peuvent recouvrir plus du dixième de la surface d’une devanture commerciale et dans la limite maximale de 2 mètres carrés. […] »

26. Ces dispositions font obstacle à ce que, en dehors des zones d’interdiction visées à l’article L. 581-4 et au I de l’article L. 581-8, un règlement local d’urbanisme définisse des zones dans lesquelles s’appliquent, s’agissant de la publicité sur les baies, des exceptions à l’interdiction plus restrictives que celles prévues par le règlement national de publicité.

27. Il résulte des articles P. 1.2.6, P. 2a.2.6 et P. 2b.2.6 du RLPi litigieux que la publicité de petit format est interdite dans la zone 1 constituée par les périmètres ou zones de préservation des espaces de nature (grands parcs, domaines et espaces publics, bois, bosquets, pacs de résidence d’habitat collectif, quartiers au patrimoine végétal singulier, espaces boisés classés, zones naturelles et agricoles situées en agglomération), en zone 2a, comprenant les secteurs d’intérêt patrimonial (ensemble des bâtis et paysages, parcelles et zones urbaines particulières patrimoniales repérés au PLU33.1 approuvé le 16 décembre 2016, périmètre du secteur sauvegardé de Bordeaux, secteur Unesco sur la partie rive droite de la Garonne, aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine de Lormont, zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager de Pessac, et périmètres de 100 m autour des monuments historiques), et en zone 2b constituée par le secteur Unesco de Bordeaux sur la rive gauche de la Garonne à l’exclusion des espaces classés en zone 1 et zone 2a. Il résulte des articles P. 3.2.6, P. 4a.2.6, P. 4b.2.6 et P. 5.2.6 du même règlement que la surface cumulée par devanture commerciale de publicité de petit format est limitée à 1 m2 en zone 3 constituée des dépendances du domaine public affectées au tramway ainsi que sur les tracés concernés par le Tram Train, la ligne D, l’extension de la ligne B sur la commune de Pessac et l’extension sud de la ligne C ainsi que sur une zone tampon de 20 m de part et d’autre des parcelles prises en compte, en zone 4a constituée par les quartiers résidentiels des petites communes périphériques non compris dans les autres zones, en zone 4b constituée par les quartiers résidentiels des communes à dominante urbaine et non compris dans les autres zones, ainsi qu’en zone 5 constituée par les voies structurantes de Bordeaux Métropole dans une bande de 20 m à compter du bord extérieur de la chaussée. Enfin, les articles P. 6.2.6 et P. 7.2.6 du RLPi prévoient que la surface cumulée par devanture commerciale de la publicité de petit format ne peut dépasser 2 m2 en zone 6 constituée par les zones d’activités ainsi qu’en zone 7 constituée par l’emprise de l’aéroport de Bordeaux-Mérignac.

28. Les articles P. 1.2.6, P. 2a.2.6 et P. 2b.2.6 du RLPi, qui prohibent la publicité sur baie sur certains emplacements et certaines zones particulièrement sensibles conformément aux dispositions précitées des articles L. 581-8 et L. 581-4 du code de l’environnement, et les articles p. 6.2.6 et p. 7.2.6 du RLPi, qui se bornent à reprendre les dispositions de l’article R. 581-57 du code de l’environnement, ne peuvent être utilement contestés au regard des dispositions précitées, dès lors qu’ils ne font que rappeler les règles résultant de ces dispositions. En revanche, ainsi que le soutient l’Union pour la publicité extérieure, les articles P. 3.2.6, P. 4a.2.6, P. 4b.2.6 et P. 5.2.6 du RPLi qui prévoient des conditions de publicité plus restrictives que celles prévues à l’article R. 581-57 du code de l’environnement, méconnaissent les dispositions du III de l’article L. 581-8 du code de l’environnement.

[…]

32. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de désigner un expert ou de se rendre sur les lieux, que l’Union pour la publicité extérieure est seulement fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses conclusions tendant à l’annulation de la délibération du conseil communautaire de Bordeaux Métropole du 22 décembre 2017 en tant qu’elle a approuvé les articles P. 3.2.6, P. 4a.2.6, P. 4b.2.6 et P. 5.2.6 du règlement local de publicité intercommunal de Bordeaux Métropole. Dès lors, le jugement attaqué doit être annulé dans cette mesure.

[…]

Décide :

Article 1er : (intervention)

Article 2 : La délibération du 22 décembre 2017 est annulée en tant qu’elle a adopté les articles P. 3.2.6, P. 4a.2.6, P. 4b.2.6 et P. 5.2.6 du règlement local de publicité intercommunal de Bordeaux Métropole et le jugement du 14 février 2019 du tribunal administratif de Bordeaux est annulé dans cette mesure.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au Syndicat national de la publicité extérieure, à la société Exterion Media, à l’Union pour la publicité extérieure, à M. X. et à Bordeaux Métropole.

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