URBANISME AMENAGEMENT ENVIRONNEMENT Me Frédéric RENAUDIN, spécialiste en droit public et droit de l'immobilier – SELARL CLAIRANCE AVOCATS
Arrêt rendu par Cour administrative d’appel de Marseille
16-10-2025
n° 25MA00355
Texte intégral :
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Les associations Société pour la protection des paysages et de l’esthétique de la France et Les ami(e)s de la Moutonne pour le cadre de vie à La Crau ont demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté conjoint du préfet maritime de la Méditerranée et du préfet du Var du 24 mars 2020 portant autorisation d’occupation temporaire du domaine public maritime le long du littoral de la commune d’Hyères dans la passe de Bagaud pour la création d’une zone de mouillages et d’équipements légers. Par un jugement n° 2002259 du 12 juillet 2022, ce tribunal, après avoir donné acte du désistement d’instance et d’action de l’association Les ami(e)s de la Moutonne pour le cadre de vie à La Crau, a rejeté cette demande.
Par un arrêt n° 22MA02461 du 8 décembre 2023, la cour administrative d’appel de Marseille a rejeté l’appel formé par l’association Société pour la protection des paysages et de l’esthétique de la France, devenue l’association Sites et Monuments, et l’association Les ami(e)s de la Moutonne pour le cadre de vie à La Crau contre ce jugement.
Par une décision n° 491584 du 5 février 2025, le Conseil d’Etat statuant au contentieux a rejeté le pourvoi formé devant lui en tant qu’il émane de l’association Les ami(e)s de la Moutonne pour le cadre de vie à la Crau, annulé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille et a renvoyé l’affaire à la cour.
Procédure devant la cour après retour de cassation :
Les parties ont été informées le 11 février 2025 de la reprise d’instance après cassation sous le n° 25MA00355 et invitées à présenter leurs observations.
Par une requête et des mémoires enregistrés les 12 septembre 2022, 1er septembre et 20 octobre 2023, 11 juillet et 25 août 2025, l’association Sites et Monuments et l’association Les ami(e)s de la Moutonne pour le cadre de vie à la Crau, représentées par Me Jean-Meire, demandent à la cour :
1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 12 juillet 2022 ;
2°) d’annuler l’arrêté inter préfectoral du 24 mars 2020 ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 € au titre de l’article L. 761-1du code de justice administrative
Elles soutiennent que :
– l’arrêté méconnaît les dispositions des articles L. 2122-1-4 et L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques en l’absence de publicité et de mise en concurrence ;
– l’arrêté contesté viole les articles L. 2124-5 et R. 2124-42 du code général de la propriété des personnes publiques dès lors que la demande devait être transmise à la métropole Toulon Provence Méditerranée ;
– le dossier d’enquête publique est insuffisant dès lors que la demande d’autorisation est très insuffisante et l’évaluation des incidences du projet au regard de l’atteinte aux sites Natura 2000 est également lacunaire ;
– l’arrêté contesté méconnaît l’article L. 2122-2 du code général de la propriété des personnes publiques en fixant une durée de 15 ans ;
– le décret n° 2019-482 du 11 mai 2019 est illégal en tant qu’il a créé un article R. 121-5 6° du code de l’urbanisme dont la rédaction est générale et imprécise méconnaît l’objectif fixé par le législateur tenant à ce que la liste des aménagements légers soit fixée exhaustivement.
– l’arrêté en litige est contraire à la réglementation des espaces remarquables prévus aux articles L. 121-24 et R. 121-5 du code de l’urbanisme ;
– le ministre ne démontre pas que cette ZMEL serait nécessaire à la gestion ou à l’ouverture au public de cet espace remarquable.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 20 juillet et 29 septembre 2023 et le 24 juillet 2025, le ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la pêche et de la mer, conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens invoqués par les associations requérantes ne sont pas fondés.
Vu :
– le code de l’environnement ;
– le code général de la propriété des personnes publiques ;
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code de l’urbanisme ;
– le décret n° 63-1235 du 14 décembre 1963 ;
– le décret n° 2009-449 du 22 avril 2009 ;
– le décret n° 2019-482 du 21 mai 2019 ;
– le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
– le rapport de Mme Hameline, rapporteure,
– et les conclusions de M. Quenette, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté conjoint du 24 mars 2020, le préfet maritime de la Méditerranée et le préfet du Var ont accordé à l’établissement public du parc national de Port-Cros l’autorisation d’occuper temporairement le domaine public maritime en vue de la création d’une zone de mouillages et d’équipements légers (ZMEL) dans la passe de Bagaud séparant l’île du même nom et l’île de Port-Cros, sur le territoire de la commune d’Hyères. Par un jugement du 12 juillet 2022, le tribunal administratif de Toulon, après avoir donné acte du désistement de l’association Les ami(e)s de la Moutonne pour le cadre de vie à La Crau, a rejeté la demande de l’association reconnue d’utilité publique Société pour la protection des paysages et de l’esthétique de la France, devenue l’association Sites et monuments, tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté du 24 mars 2020. Par un arrêt n° 22MA02461 du 8 décembre 2023, la cour administrative d’appel de Marseille a rejeté l’appel formé par les deux associations contre le jugement du tribunal administratif de Toulon en tant qu’il rejetait la demande de première instance. Par une décision du 5 février 2025, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a rejeté le pourvoi dont il était saisi en tant qu’il émane de l’association Les ami(e)s de la Moutonne pour le cadre de vie à la Crau, a annulé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille du 8 décembre 2023, et a renvoyé l’affaire à la cour pour qu’il y soit statué.
Sur la légalité de l’arrêté du 24 mars 2020 :
2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Sauf dispositions législatives contraires, lorsque le titre mentionné à l’article L. 2122-1 permet à son titulaire d’occuper ou d’utiliser le domaine public en vue d’une exploitation économique, l’autorité compétente organise librement une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d’impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester. » L’article L. 2122-1-3 du même code dispose que : « L’article L. 2122-1-1 n’est pas non plus applicable lorsque l’organisation de la procédure qu’il prévoit s’avère impossible ou non justifiée. L’autorité compétente peut ainsi délivrer le titre à l’amiable, notamment dans les cas suivants : […] / 2° Lorsque le titre est délivré à une personne publique dont la gestion est soumise à la surveillance directe de l’autorité compétente ou à une personne privée sur les activités de laquelle l’autorité compétente est en mesure d’exercer un contrôle étroit ; […]. » Aux termes de l’article L. 2122-1-4 de ce code : « Lorsque la délivrance du titre mentionné à l’article L. 2122-1 intervient à la suite d’une manifestation d’intérêt spontanée, l’autorité compétente doit s’assurer au préalable par une publicité suffisante, de l’absence de toute autre manifestation d’intérêt concurrente. » Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que lorsque le titre est délivré à une personne publique dont la gestion est soumise à la surveillance directe de l’autorité compétente, ni la procédure prévue à l’article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques, ni l’exigence de publicité prévue à l’article L. 2122-1-4 du même code ne sont applicables.
3. Aux termes de l’article L. 331-2 du code de l’environnement : « La création d’un parc national est décidée par décret en Conseil d’Etat […]. » Aux termes de l’article L. 331-8 du même code : « L’établissement public national créé par le décret en Conseil d’Etat prévu à l’article L. 331-2 assure la gestion et l’aménagement du parc national. / Cet établissement est administré par un conseil d’administration composé de représentants de l’Etat, de représentants des collectivités territoriales intéressées et de leurs groupements, d’un représentant du personnel de cet établissement ainsi que de membres choisis pour partie pour leur compétence nationale et pour l’autre partie pour leur compétence locale dans le domaine d’activité de l’établissement. […] Le nombre et le mode de désignation des membres du conseil sont fixés par le décret de création de l’établissement. […] Le directeur de l’établissement public est nommé par arrêté du ministre chargé de la protection de la nature sur la base d’une liste de trois noms arrêtée par un comité de sélection paritaire présidé par le président du conseil d’administration et soumise pour avis à ce conseil. […]. » Les articles R. 331-22, R. 331-43, R. 331-44 et R. 331-45 du même code prévoient en outre que l’établissement public national qui assure la gestion et l’aménagement du parc national est placé sous la tutelle du ministre chargé de la protection de la nature et que le commissaire du gouvernement auprès de cet établissement peut faire opposition aux délibérations de son conseil d’administration, demander une seconde délibération et, si un désaccord persiste, transmettre le dossier au ministre chargé de la protection de la nature qui statue. Il résulte de ces dispositions que l’établissement public du parc national de Port-Cros, créé par décret du 14 décembre 1963 et délimité et réglementé par le décret du 22 avril 2009 visé ci-dessus, pris sur le fondement de ces dispositions, doit être regardé comme soumis à la surveillance directe de l’Etat au sens et pour l’application des dispositions, citées au point 3, du 2° de l’article L. 2122-1-3 du code général de la propriété des personnes publiques.
4. Il résulte de ce qui précède que l’autorité compétente a pu légalement se fonder sur les dispositions du 2° de l’article L. 2122-1-3 du code général de la propriété des personnes publiques pour délivrer à l’amiable l’autorisation d’occupation du domaine public sollicitée par l’établissement public du parc national de Port-Cros, dès lors que ce dernier est placé sous la tutelle de l’Etat et soumis à sa surveillance directe. La circonstance que l’article 8 de l’arrêté contesté prévoit, avec l’accord préalable du préfet du Var, la possibilité de sous-traiter à un tiers l’exploitation de la ZMEL demeure à cet égard sans incidence. Dès lors, le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué aurait été pris en méconnaissance de l’article L. 2122-1-4 du code général de la propriété des personnes publiques, faute d’avoir été précédé des mesures de publicité prévues par ces dispositions ne peut qu’être écarté.
5. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2124-5 du code général de la propriété des personnes publiques : « Des autorisations d’occupation temporaire du domaine public peuvent être accordées à des personnes publiques ou privées pour l’aménagement, l’organisation et la gestion de zones de mouillages et d’équipement léger lorsque les travaux et équipement réalisés ne sont pas de nature à entraîner l’affectation irréversible du site. / Ces autorisations sont accordées par priorité aux communes ou groupements de communes ou après leur avis si elles renoncent à leur priorité. » L’article R. 2124-42 du même code dispose, dans sa version en vigueur à la date de l’arrêté contesté, que : « Lorsqu’une commune ou un groupement de communes compétent sur le territoire desquels l’implantation est prévue le demandent, l’autorisation leur est accordée par priorité. Ils déposent leur demande selon les modalités prévues à l’article R. 2124-41. […]. » L’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales prévoit quant à lui que : « I. – La métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences suivantes : / […] 6° En matière de protection et de mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre de vie : / […] j) Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, dans les conditions prévues à l’article L. 211-7 du code de l’environnement ; / k) Autorité concessionnaire de l’Etat pour les plages, dans les conditions prévues à l’article L. 2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques. »
6. Il ressort des pièces du dossier que la demande de création d’une ZMEL formée par l’établissement public du parc National de Port Cros le 18 janvier 2017 a été transmise à la commune d’Hyères, en application des dispositions du code général de la propriété des personnes publiques citées au point précédent, pour que celle-ci fasse éventuellement valoir son droit de priorité auquel elle a renoncé par un courrier du 23 octobre 2017. L’association Sites et monuments n’établit pas, en se bornant à produire des éléments issus du site internet de la métropole Toulon Provence Méditerranée, créée au demeurant à compter du 1er janvier 2018 postérieurement à la demande du parc national de Port-Cros, que celle-ci aurait été à cette date compétente en matière d’aménagement et de gestion de zones de mouillage sur le domaine public maritime, alors d’ailleurs que cette compétence n’entre pas dans la liste de celles qu’exercent de plein droit les métropoles en application de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales. Il n’est pas davantage démontré que la commune d’Hyères avait transféré la compétence correspondante à la communauté d’agglomération à laquelle s’est substituée la métropole au 1er janvier 2018. Par suite, le moyen tiré de l’illégalité de l’arrêté d’autorisation en l’absence de transmission de la demande du parc national de Port-Cros à l’établissement public de coopération intercommunale dont est membre la commune d’Hyères doit être écarté.
7. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 2124-41 du code général de la propriété des personnes publiques, dans sa version en vigueur à la date de l’arrêté contesté : « La demande d’autorisation, adressée au préfet, est accompagnée d’un rapport de présentation, d’un devis des dépenses envisagées, d’une notice descriptive des installations prévues, d’un plan de situation et d’un plan de détail de la zone faisant ressortir l’organisation des dispositifs des mouillages ainsi que des installations et des équipements légers annexes au mouillage. / Le rapport de présentation indique les modalités de prise en compte de la vocation et des activités de la zone concernée et des terrains avoisinants, des impératifs de sécurité des personnes et des biens notamment du point de vue de la navigation, des conditions de préservation des sites et paysages du littoral et des milieux naturels aquatiques ainsi que des contraintes relatives à l’écoulement et à la qualité des eaux. »
8. Il résulte du dossier de demande de création de la ZMEL établi par le Parc national de Port-Cros que cette zone a pour objet de restreindre les possibilités de stationnement des navires de plaisance dans la passe de Bagaud en limitant le nombre de postes d’amarrage à 68, dont 8 seulement doivent être maintenus à l’année, et de n’autoriser le mouillage des navires que selon des modes d’ancrages écologiques respectueux des ressources naturelles des fonds marins dont l’herbier de posidonie très présent dans la passe. Le dossier de demande décrit par ailleurs avec précision les dispositifs de bouées d’amarrage prévus selon un procédé garantissant une emprise sur le fond sous-marin la plus réduite possible afin de ne pas nuire à la croissance normale de la posidonie, et définit les modalités de pose de ces dispositifs après des plongées de reconnaissance préalables, d’exploitation durant la période du 15 avril au 15 octobre et de démontage en octobre de chaque année, une interdiction du mouillage dans la passe de Bagaud étant maintenue du 15 octobre au 15 avril. Le rapport de présentation évoque de manière circonstanciée les bénéfices attendus du projet en matière d’environnement, à partir des constats résultant notamment d’études de fréquentation réalisées sur le site en 2014, 2015 et 2017, dont il ressort que l’affluence dans la passe atteignait 80 à 110 navires par jour durant l’été 2017, avec quelques pics de fréquentation estivaux dépassant 200 navires par jour. Le projet de ZMEL a ainsi vocation à répondre aux objectifs de protection du milieu marin et de conservation des fonds marins patrimoniaux, en particulier les herbiers de posidonies et grandes nacres, d’amélioration de la gestion des usages, en restreignant le nombre d’amarrages, et de sécurité de la navigation. L’étude figurant au dossier de demande et la notice transmise à l’autorité environnementale par le parc national de Port-Cros dans le cadre de l’examen au cas par cas prévu par l’article R. 122-2 du code de l’environnement décrivent en détail les protections environnementales dont bénéficie la passe de Bagaud, incluse dans les deux sites Natura 2000 « Iles d’Hyères » et « rade d’Hyères », dans la ZNIEFF marine de type I « parc national de Port-Cros », et dans un site classé pour la partie terrestre de Port-Cros. Il résulte également de ces documents et il n’est pas utilement contredit que la création de la ZMEL vise à mettre en oeuvre l’un des projets prévus par la charte du parc national de Port-Cros pour la protection du coeur marin du parc, ainsi que par le plan d’actions DOCOB Tome II du site Natura 2000 dont le parc national est l’instance animatrice. Enfin, le contenu précis du projet de ZMEL et ses conséquences y sont suffisamment exposés, en incluant la réglementation de police prévue dans la passe, l’analyse de l’impact des conditions de réalisation des travaux d’installation des dispositifs d’amarrage, l’impact possible d’un report de mouillage sur d’autres zones bordant l’archipel, et l’aspect paysager du projet. La circonstance que l’autorité environnementale, saisie dans le cadre de l’examen au cas par cas, a dispensé le projet d’évaluation environnementale par décision du 6 février 2018, au vu des éléments ainsi transmis, ne saurait révéler aucun défaut de prise en compte des enjeux environnementaux par l’administration. Les associations requérantes ne précisent au demeurant pas en quoi l’évaluation des incidences du projet au regard de l’atteinte aux sites Natura 2000 serait lacunaire alors que ce document de 221 pages analyse avec une précision suffisante le milieu physique, l’état des richesses biologiques constituées par les habitats et les espèces d’intérêt communautaire, ainsi que les espèces animales et végétales patrimoniales, les menaces sur le patrimoine biologique et paysager telles que la pollution, les incendies et celles liées à la fréquentation. Par suite, elles ne sont pas fondées à soutenir que le dossier de demande soumis à l’enquête publique, que le commissaire enquêteur a au demeurant considéré comme complet, serait insuffisant en ce qui concerne l’incidence du projet de ZMEL sur l’environnement et l’évaluation des incidences du projet au regard de l’atteinte aux sites Natura 2000.
9. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 2122-2 du code général de la propriété des personnes publiques : « L’occupation ou l’utilisation du domaine public ne peut être que temporaire. / Lorsque le titre mentionné à l’article L. 2122-1 permet à son titulaire d’occuper ou d’utiliser le domaine public en vue d’une exploitation économique, sa durée est fixée de manière à ne pas restreindre ou limiter la libre concurrence au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer l’amortissement des investissements projetés et une rémunération équitable et suffisante des capitaux investis, sans pouvoir excéder les limites prévues, le cas échéant, par la loi. » L’article R. 2124-46 du même code, dans sa version en vigueur à la date de l’arrêté en litige dispose, que : « L’autorisation est délivrée à titre précaire et révocable pour une durée maximale de quinze ans. […]. »
10. Il résulte des articles 2 et 12 de l’arrêté contesté que l’autorisation d’occupation a été délivrée à titre précaire et révocable pour une durée de quinze ans, respectant la limite maximale instituée par l’article R. 2124-46 du code général de la propriété des personnes publiques pour les ZMEL. La seule circonstance que, dans les cas d’utilisation nocturne des bouées d’amarrage du 15 avril au 15 octobre, une redevance pour service rendu à la charge des usagers soit instituée par l’article 9 de l’arrêté contesté selon un système de réservation, dans un but de limitation de la fréquentation de la passe de Bagaud par les navires de plaisance, ne saurait impliquer par elle-même que l’établissement public administratif du parc national de Port-Cros cherche à rémunérer des capitaux investis ou à amortir des investissements par la perception de recettes financières, alors qu’il ressort du rapport de présentation que le coût estimatif du projet a été établi à 430 000 € hors taxes et que l’objectif de la mise en oeuvre de la ZMEL, ainsi qu’il a été dit précédemment, est principalement la protection des fonds marins dans la durée contre les dégradations causées par les navires au mouillage, conformément tant à la charte du parc national qu’aux documents propres aux zones Natura 2000 du site, un suivi dans le temps des résultats des mesures prises sur l’évolution du milieu marin étant d’ailleurs prévu. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la durée de quinze ans de l’autorisation consentie au parc national de Port-Cros méconnaîtrait par son caractère excessif les dispositions de l’article L. 2122-2 du code général de la propriété des personnes publiques ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté.
11. En cinquième et dernier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Les décisions d’utilisation du domaine public maritime tiennent compte de la vocation des zones concernées et de celles des espaces terrestres avoisinants, ainsi que des impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ; elles sont à ce titre coordonnées notamment avec celles concernant les terrains avoisinants ayant vocation publique. / Ces décisions doivent être compatibles avec les objectifs environnementaux du plan d’action pour le milieu marin prévus aux articles L. 219-9 à L. 219-18 du code de l’environnement. […]. » Aux termes de l’article L. 2124-5 du même code : « Des autorisations d’occupation temporaire du domaine public peuvent être accordées à des personnes publiques ou privées pour l’aménagement, l’organisation et la gestion de zones de mouillages et d’équipement léger lorsque les travaux et équipement réalisés ne sont pas de nature à entraîner l’affectation irréversible du site. […]. » Selon l’article R. 2124-40 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : « Dans les zones de mouillage et d’équipements légers, les travaux et équipements réalisés ne doivent en aucun cas entraîner l’affectation irréversible du site. En particulier, aucun ouvrage permanent n’est autorisé sur le sol de la mer en dehors des équipements d’amarrage et de mise à l’eau […]. » Enfin, l’article R. 2124-52 du même code prévoit que : « Les dispositifs des mouillages et des équipements légers sont réalisés et disposés conformément aux conditions mentionnées dans l’autorisation […]. »
12. D’autre part, aux termes de l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme : « Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l’occupation et à l’utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. […]. » L’article L. 121-24 du même code prévoit que : « Des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d’Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu’ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site. […]. » L’article L. 121-24 de ce code prévoit que : « Des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d’Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu’ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site. […]. » Selon l’article R. 121-4 du même code : « En application de l’article L. 121-23, sont préservés, dès lors qu’ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral et sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : […] / 6° Les milieux abritant des concentrations naturelles d’espèces animales ou végétales telles que les herbiers, les frayères, les nourriceries et les gisements naturels de coquillages vivants, ainsi que les espaces délimités pour conserver les espèces en application de l’article L. 411-2 du code de l’environnement et les zones de repos, de nidification et de gagnage de l’avifaune désignée par la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages ; […]. » Aux termes de l’article R. 121-5 de ce code : « Seuls peuvent être implantés dans les espaces et milieux mentionnés à l’article L. 121-24, dans les conditions prévues par cet article, les aménagements légers suivants, à condition que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites, ne compromettent pas leur qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux : / 1° Lorsqu’ils sont nécessaires à la gestion ou à l’ouverture au public de ces espaces ou milieux, les équipements légers et démontables nécessaires à leur préservation et à leur restauration, les cheminements piétonniers et cyclables et les sentes équestres ni cimentés, ni bitumés, les objets mobiliers destinés à l’accueil ou à l’information du public, les postes d’observation de la faune ainsi que les équipements démontables liés à l’hygiène et à la sécurité tels que les sanitaires et les postes de secours lorsque leur localisation dans ces espaces est rendue indispensable par l’importance de la fréquentation du public ; […] / 6° Les équipements d’intérêt général nécessaires à la sécurité des populations et à la préservation des espaces et milieux. / Les aménagements mentionnés aux 1°, 2° et 4° et les réfections et extensions prévues au 3° du présent article doivent être conçus de manière à permettre un retour du site à l’état naturel. »
13. Il résulte des dispositions citées aux points 11 et 12 que toute autorisation d’occupation temporaire du domaine public maritime accordée pour l’aménagement, l’organisation et la gestion d’une zone de mouillages et d’équipements légers doit respecter, outre les règles et conditions fixées par l’article L. 2124-5 du code général de la propriété des personnes publiques et les dispositions réglementaires prises pour son application, les impératifs mentionnés à l’article L. 2124-1 de ce code. Une telle autorisation ayant la nature d’une décision relative à l’occupation et à l’utilisation du sol au sens des dispositions de l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme, elle doit en outre, lorsque la zone de mouillages et d’équipements légers est comprise dans l’un des espaces et milieux à préserver mentionnés par cet article, respecter les dispositions du code de l’urbanisme applicables à ces décisions.
14. Il ressort des pièces du dossier, d’une part, que la zone de mouillages et d’équipements légers autorisée par l’arrêté attaqué est située, à proximité du rivage de la mer, sur le territoire de la commune d’Hyères, commune littorale entrant dans le champ d’application du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la partie législative du code de l’urbanisme et, d’autre part, qu’elle est comprise dans une partie naturelle du parc national de Port-Cros qui constitue un espace à préserver au sens de l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme. Il en résulte que l’arrêté en litige constitue une décision relative à l’occupation et à l’utilisation des sols au sens et pour l’application de ces dispositions et doit, par suite, respecter les prescriptions de ce code applicables aux espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral.
15. S’agissant, tout d’abord, de l’illégalité, invoquée par voie d’exception, des dispositions du 6° de l’article R. 121-5 du code de l’urbanisme issues du décret du 11 mai 2019, le législateur n’a pas entendu, en imposant que la liste des aménagements légers ainsi prévus soit limitative, interdire tout ajout ou modification aux aménagements déjà énumérés par l’article R. 121-5 du code de l’urbanisme. Il résulte en outre de la combinaison des dispositions des articles L. 121-24 et R. 121-5 du code de l’urbanisme que les équipements légers énumérés ne pourront être implantés dans les espaces et milieux mentionnés à l’article L. 121-23 du même code que s’ils respectent l’ensemble des conditions prévues à l’article L. 121-24 de ce code, et notamment s’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public. Ainsi, si le 6° de l’article R. 121-5 du code de l’urbanisme vise globalement les « les équipements d’intérêt général nécessaires à la sécurité des populations et à la préservation des espaces et milieux » sans les énumérer, ces équipements ne peuvent être implantés dans les espaces et milieux mentionnés à l’article L. 121-23 que s’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public et à condition que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites, ne compromettent pas leur qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux, ce qui constitue une limitation de leur nature. Par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l’autorisation contestée serait illégale en raison de l’illégalité des dispositions précitées du 6° de l’article R. 121-5 du code de l’urbanisme au regard de l’objectif poursuivi par le législateur de limiter la liste des aménagements légers pouvant être implantés dans les espaces remarquables.
16. S’agissant des aménagements prévus dans la passe de Bagaud, la zone de mouillage autorisée a pour objet, ainsi qu’il a été dit, la mise en place de 68 bouées d’amarrage avec un dispositif d’accroche permettant des modes d’ancrage écologique des navires plus respectueux des ressources naturelles des fonds marins patrimoniaux. Les aménagements en litige, qui peuvent être déposés sans provoquer d’impact dommageable sur les milieux et dont la réversibilité n’est pas sérieusement contestée, occupent en outre une surface limitée répartie en quatre zones dans la passe de Bagaud d’une surface totale de 177,7 hectares. Ils constituent, dans ces conditions, des aménagements légers au sens des dispositions précitées de l’article L. 121-24 du code de l’urbanisme. Ces aménagements relèvent par ailleurs d’équipements d’intérêt général nécessaires à la préservation des milieux au sens des dispositions de l’article R. 121-5 du code de l’urbanisme compte-tenu de la dégradation observée sur le milieu marin du fait de sa fréquentation, et alors qu’ils résultent de la mise en oeuvre, ainsi qu’il a été rappelé au point 8, des objectifs tant de la charte du parc national de Port-Cros que des documents de conservation de la zone Natura 2000 dans laquelle se situe la passe de Bagaud, sans que la requérante puisse utilement remettre en cause leur caractère nécessaire en se bornant à invoquer un scénario distinct consistant à interdire de manière permanente tout type de mouillage dans la passe. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance par l’autorisation contestée des prescriptions du code de l’urbanisme applicables aux espaces remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral doit être écarté.
17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, que les associations Sites et monuments et Les ami(e)s de la Moutonne pour le cadre de vie à La Crau ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté la demande de l’association Sites et monuments tendant à l’annulation de l’arrêté du 24 mars 2020.
Sur les frais liés au litige :
18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par les associations appelantes.
Décide :
Article 1er : La requête des associations Sites et monuments et Les ami(e)s de la Moutonne pour le cadre de vie à La Crau est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l’association Sites et monuments, à l’association Les ami(e)s de la Moutonne pour le cadre de vie à La Crau, à la ministre de la transition écologique, de la Biodiversité et des Négociations internationales sur le climat et la nature et au parc national de Port-Cros.
CAA de Marseille, 16 octobre 2025, n° 25MA00355, Société pour la protection des paysages et de l’esthétique de la France