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Droit de préemption urbain : la construction de logements mixtes justifie « par nature » la décision de préemption !

Arrêt rendu par Conseil d’Etat
30-06-2023
n° 468543
Texte intégral :
Vu la procédure suivante :

La société par actions simplifiée MJ Développement – Immobilier & Investissement et Mme B. A. ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux de suspendre, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, l’exécution de la décision du 28 juillet 2022 par laquelle le président de Bordeaux Métropole a exercé le droit de préemption urbain sur l’immeuble situé 37, avenue John Fitzgerald Kennedy, cadastré section AI n° 21, à Cenon. Par une ordonnance n° 2205018 du 13 octobre 2022, le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux a rejeté cette demande.

Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 28 octobre et 14 novembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société MJ Développement – Immobilier & Investissement et Mme A. demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cette ordonnance ;

2°) statuant en référé, de faire droit à leurs conclusions de première instance ;

3°) de mettre à la charge de Bordeaux Métropole la somme de 4 500 € au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

– le code de la construction et de l’habitation ;

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Anne Lazar Sury, conseillère d’Etat,

– les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Célice, Texidor, Perier, avocat de la société MJ Développement – Immobilier & Investissement et Mme A. et à la SCP Foussard, Froger, avocat de Bordeaux Métropole ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. »

2. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés du tribunal administratif que, par une décision du 28 juillet 2022, le président de Bordeaux Métropole a exercé le droit de préemption urbain sur un bien immobilier situé à Cenon. La société MJ Développement – Immobilier & Investissement, acquéreur évincé, et Mme A., propriétaire de ce bien, se pourvoient en cassation contre l’ordonnance du 13 octobre 2022 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux, qu’ils avaient saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, a rejeté leur demande tendant à la suspension de l’exécution de cette décision.

3. Aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 […]. Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé […] ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 300-1 du même code : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l’optimisation de l’utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser ». Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en oeuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés du tribunal administratif que la décision en litige a été prise sur la base d’une étude de faisabilité réalisée par l’organisme de logement social Coopairs et actualisée le 22 juin 2022, montrant que le terrain, objet de la préemption contestée, pouvait permettre la réalisation d’une quarantaine de logements, dont la moitié à caractère social. Un tel projet a par nature pour objet la mise en oeuvre d’une politique locale de l’habitat et répond à ce titre aux objets définis à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme. Il présente le caractère d’une action ou d’une opération d’aménagement lorsqu’il concourt à la mise en oeuvre d’un programme local de l’habitat ou d’un programme d’orientations et d’actions d’un plan local d’urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l’habitat, ou bien, comme en l’espèce, par lui-même, eu égard à son ampleur et à sa consistance. En jugeant que la décision attaquée, si elle se référait à tort à la délibération du 16 décembre 2016 approuvant le plan local d’urbanisme de Bordeaux Métropole en tant qu’il incluait un programme d’orientations et d’actions tenant lieu de programme local de l’habitat mais ne portant que sur la période 2016-2021, mentionnait également la nature du projet pour lequel le droit de préemption était exercé, soit « la réalisation de logements mixtes », sociaux et non sociaux, et que la réalité de ce projet était établie à la date de cette décision, le juge des référés du tribunal administratif, qui a suffisamment motivé son ordonnance et n’a pas méconnu son office, n’a, par suite, pas commis d’erreur de droit ni dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis.

5. En second lieu, s’il ressort également des pièces du dossier soumis au juge des référés du tribunal administratif que la part de logements locatifs sociaux représente d’ores et déjà 40 % des résidences principales à Cenon, d’une part, la société requérante ne saurait utilement soutenir que la mise en oeuvre du droit de préemption ne répondrait pas à un intérêt général suffisant du seul fait que la commune concernée ait atteint les objectifs fixés par les dispositions de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation en termes de logements locatifs sociaux, lesquels constituent des seuils à atteindre et non des plafonds.

6. D’autre part, si le programme d’orientations et d’actions du plan local d’urbanisme intercommunal de Bordeaux Métropole, tenant lieu de programme local de l’habitat, qui en tout état de cause ne portait comme il a été dit au point 4 que sur la période 2016-2021, fixait un objectif de mixité sociale devant se traduire par une diminution de la part des logements sociaux dans les communes déjà fortement dotées, le même programme d’orientations et d’actions prévoyait également la réalisation, en moyenne annuelle, de trois cent cinquante logements à Cenon sur cette période, dont soixante-dix logements locatifs conventionnés et dix-huit en accession sociale et abordable, de sorte qu’il n’apparaît en tout état de cause pas que la réalisation du projet litigieux aurait pu être de nature à compromettre la réalisation de l’objectif de mixité sociale ainsi fixé.

7. Par suite, le juge des référés du tribunal administratif, qui n’a pas dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis, n’a pas, eu égard à son office, commis d’erreur de droit en jugeant que n’était pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée, nonobstant le taux de logements sociaux déjà atteint dans la commune, le moyen tiré de ce que la mise en oeuvre du droit de préemption, en ce qu’il méconnaîtrait les dispositions de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation ainsi que l’objectif de mixité sociale figurant dans le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme intercommunal de Bordeaux Métropole, ne répondrait pas à un intérêt général suffisant.

8. Il résulte de tout ce qui précède que la société MJ Développement – Immobilier & Investissement et Mme A. ne sont pas fondées à demander l’annulation de l’ordonnance qu’elles attaquent.

9. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de Bordeaux Métropole, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société MJ Développement – Immobilier & Investissement et de Mme A. une somme globale de 3 000 € à verser à Bordeaux Métropole au titre des mêmes dispositions.

Décide :

Article 1er : Le pourvoi de la société MJ Développement – Immobilier & Investissement et de Mme A. est rejeté.

Article 2 : La société MJ Développement – Immobilier & Investissement et Mme A. verseront une somme globale de 3 000 € à Bordeaux Métropole au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société par actions simplifiée MJ Développement – Immobilier & Investissement, représentante unique désignée, pour les deux requérantes, et à Bordeaux Métropole.

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