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Autorisation de créer un EPHAD : le délai est de 3 ans maximum, après c’est la caducité !

Arrêt rendu par Cour administrative d’appel de Nantes
09-10-2020
n° 20NT00847
Texte intégral :
Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Thessalie a demandé au tribunal administratif de Caen, d’une part, de condamner l’agence régionale de santé de Normandie à lui verser une indemnité de 1 960 000 € en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait des décisions des 28 juillet et 19 novembre 2014 par lesquelles le directeur général de l’agence régionale de santé (ARS) de Basse-Normandie a refusé de transférer à la société Colisée Patrimoine Group l’autorisation, qui lui avait été accordée le 10 avril 2007, d’ouvrir à Saint-Martin-de-Fontenay un établissement hébergeant des personnes âgées dépendantes spécialisé dans l’accueil des personnes souffrant de la maladie d’Alzheimer et, d’autre part, d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 30 juin 2016 par laquelle le directeur général de l’agence régionale de santé de Normandie a de nouveau refusé d’autoriser ce transfert.

Par un jugement nos 1601533, 1601535, 1601772 du 17 mai 2017, le tribunal administratif de Caen a rejeté ces demandes.

Procédure devant la cour avant cassation :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 15 juin 2017 et 6 avril 2018 la SAS Thessalie, représentée par Me D., demandait à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen du 17 mai 2017 ;

2°) de condamner l’ARS de Normandie à lui verser la somme de 1 960 000 € en réparation de son préjudice ;

3°) d’annuler la décision du 30 juin 2016 par laquelle l’ARS de Normandie a rejeté sa demande de transfert à la société Colisée Patrimoine Group, avec les crédits de paiement réservés à cet établissement, de l’autorisation d’ouverture d’un EHPAD sur le territoire de la commune de Saint-Martin-de-Fontenay, dont elle était titulaire ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 € sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutenait que :

– le jugement du tribunal administratif de Caen n’est pas suffisamment motivé car il ne répond pas de façon suffisamment précise et étayée à ses moyens et arguments ;

– l’arrêté du 10 avril 2007, qui lui a délivré une autorisation valable quinze ans, lui a accordé en outre un droit à subvention qui ne pouvait légalement être remis en cause pour un motif purement financier ; l’autorisation d’exploiter un établissement social ou médico-social emporte le droit d’en obtenir le financement ;

– le retard pris dans la construction de l’EHPAD de Saint-Martin-de-Fontenay est imputable aux fautes commises par l’ARS de Normandie vis-à-vis du groupe Asclepios ;

– la décision de refus de transfert est illégale parce qu’elle est fondée, à tort, sur la caducité du permis de construire ;

– l’ARS de Normandie a commis une faute en s’abstenant de l’informer du retrait, au cours de l’année 2010, des crédits qui avaient été affectés au projet ;

– l’ARS a également commis une faute en revenant sur sa promesse de financer ce projet ;

– dans un cas similaire, une autre autorisation de création d’EHPAD a été transférée à la société Colisée Patrimoine Group avec le financement prévu ;

– la décision du 30 juin 2016 était susceptible de recours car la programmation des crédits fait l’objet d’une décision annuelle en fonction de l’évolution de la situation sur chaque territoire ; en outre, l’ARS de Basse Normandie a été intégrée à compter du 1er janvier 2016 dans l’ARS de Normandie, qui est dotée d’un budget et d’un territoire plus importants ;

– elle est fondée à demander le versement de la somme de 1 960 000 €, prix que la société Colisée Patrimoine Group s’est engagée à verser pour l’acquisition de ses titres à condition d’obtenir de l’ARS les financements nécessaires à l’exploitation de l’EHPAD.

Par un mémoire enregistré le 4 septembre 2017 la société Colisée Patrimoine Group, représentée par Me A., demandait à la cour :

1°) d’admettre son intervention ;

2°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Caen du 17 mai 2017 en tant qu’il rejette les conclusions de la société Thessalie tendant à l’annulation de la décision du 30 juin 2016 contestée ;

3°) d’annuler cette décision du 30 juin 2016.

Elle soutenait que :

– elle est recevable à faire appel en tant qu’intervenante volontaire ;

– la fusion des ARS de Haute-Normandie et Basse-Normandie constitue un changement dans les circonstances de droit et de fait qui fait obstacle à ce que la décision du 30 juin 2016 puisse être regardée comme une décision confirmative ;

– cette décision est fondée sur une répartition des crédits de financement par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie qui n’a jamais été notifiée à la société Thessalie et peut donc toujours être contestée ;

– la décision du 30 juin 2016 n’est pas suffisamment motivée en droit et en fait.

Par un mémoire enregistré le 15 mars 2018 le ministre des solidarités et de la santé concluait au rejet de la requête.

Il soutenait que les moyens invoqués par la société Thessalie ne sont pas fondés.

Par un arrêt n° 17NT01810 du 18 mai 2018, la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté l’appel formé par la société Thessalie contre le jugement du 17 mai 2017 du tribunal administratif de Caen.

Par une décision n° 422344 du 26 février 2020, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt « en tant qu’il statue sur les conclusions indemnitaires présentées par la société Thessalie » et a renvoyé dans cette mesure devant la cour administrative d’appel de Nantes l’affaire, qui porte désormais le n° 20NT00847.

Procédure devant la cour après cassation :

Par un mémoire enregistré le 20 mai 2020 le ministre des solidarités et de la santé maintient ses conclusions antérieures.

Il soutient, en outre, que l’autorisation de création d’un EPHAD du 10 avril 2007, détenue par la société Thessalie, était devenue caduque faute de commencement d’exécution dans un délai de trois ans lorsqu’est intervenue la décision lui refusant le transfert de cette autorisation.

Par un mémoire enregistré le 22 mai 2020, l’ARS de Normandie, représentée par Me B., conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la société Thessalie la somme de 5 000 € au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société Thessalie ne sont pas fondés.

Par des mémoires enregistrés les 23 mai, 26 juin, 28 juin et 31 juillet 2020 la société Thessalie maintient ses conclusions indemnitaires antérieures.

Elle soutient, en outre, que :

– le permis de construire délivré le 13 novembre 2008 a été transféré à une autre société et n’est pas caduc :

– l’autorisation en litige du 10 avril 2007 n’était pas devenue caduque, les travaux de construction ayant débuté dans un délai de trois ans comme l’imposent les textes ;

– en tout état de cause, les travaux de construction n’ont pas été interrompus pendant trois ans comme le soutient l’administration ;

– le critère de l’ouverture au public pour déterminer la caducité de l’autorisation n’a été introduit qu’en 2017 et n’est pas applicable ;

– elle n’a commis aucune faute de nature à exonérer l’Etat de sa responsabilité.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

– le code de l’action sociale et des familles ;

– le code des relations entre le public et l’administration ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de Mme C.,

– les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public,

– et les observations de Me D., représentant la société Thessalie.

Une note en délibéré a été présenté le 29 septembre 2020 par la société Thessalie.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté conjoint du préfet et du président du conseil général du Calvados du 10 avril 2007, la société Thessalie, appartenant au groupe Asclepios, a été autorisée à créer à Saint-Martin-de-Fontenay un établissement hébergeant des personnes âgées dépendantes (EHPAD) de 56 places, spécialisé dans la prise en charge de patients atteints de la maladie d’Alzheimer. En application de l’article L. 313-1 du code de l’action sociale et des familles, la société Thessalie a, conjointement avec le groupe Colisée Patrimoine, demandé le 15 juin 2014 à l’agence régionale de santé de Basse-Normandie la cession de l’autorisation du 10 avril 2007 au groupe Colisée Patrimoine, avec lequel le groupe Asclepios avait conclu un accord de transfert de son activité. Le directeur général de l’agence régionale de santé de Basse-Normandie leur a indiqué, par un courrier du 28 juillet 2014, que le projet ne disposait plus des crédits nécessaires à son fonctionnement dans l’enveloppe régionale déléguée à la Basse-Normandie par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Le 19 novembre 2014, le directeur général de l’agence régionale de santé a refusé la cession de l’autorisation du 10 avril 2007. Le 30 juin 2016, le directeur général de l’agence régionale de santé de Normandie a confirmé ce refus à la société Thessalie. Par un jugement du 17 mai 2017, le tribunal administratif de Caen a rejeté les conclusions de la société Thessalie tendant à la condamnation de l’agence régionale de santé de Normandie à réparer le préjudice résultant pour elle de cette décision, ainsi que ses conclusions à fin d’annulation pour excès de pouvoir de la décision du 30 juin 2016. La société Thessalie a formé un appel de ce jugement qui a été rejeté par la cour administrative d’appel de Nantes par un arrêt n° 17NT01810 du 18 mai 2018. Par une décision n° 422344 du 26 février 2020, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt en tant qu’il statue sur les conclusions indemnitaires de la société Thessalie et a renvoyé dans cette mesure devant la cour l’affaire qui porte désormais le n° 20NT00847.

Sur le cadre juridique :

2. L’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles dispose que : « I. – Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent code, les établissements et les services, dotés ou non d’une personnalité morale propre, énumérés ci-après : / […] 6° Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées […]. » Aux termes de l’article L. 313-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige, reprise pour partie à l’article D. 313-7-2 du même code : « La création, la transformation ou l’extension des établissements et services mentionnés à l’article L. 312-1 sont soumises à autorisation, sous réserve des dispositions de l’article L. 313-1-1. / […] l’autorisation est accordée pour une durée de quinze ans. […] / Toute autorisation est caduque si elle n’a pas reçu un commencement d’exécution dans un délai de trois ans à compter de sa date de notification. / Lorsque l’autorisation est accordée à une personne physique ou morale de droit privé, elle ne peut être cédée qu’avec l’accord de l’autorité compétente concernée. / […]. »

3. D’autre part, l’article L. 313-4 de ce code, dans sa rédaction applicable à la date de l’arrêté conjoint du 10 avril 2007, précise que : « L’autorisation initiale est accordée si le projet : […] / 4° Est compatible, lorsqu’il en relève, avec le programme interdépartemental mentionné à l’article L. 312-5-1, et présente un coût de fonctionnement en année pleine compatible avec le montant des dotations mentionnées, selon le cas, aux articles L. 313-8, L. 314-3, L. 314-3-2 et L. 314-4, au titre de l’exercice au cours duquel prend effet cette autorisation. / L’autorisation fixe l’exercice au cours de laquelle elle prend effet. […]. » Aux termes de l’article L. 312-5-1 de ce code, dans sa rédaction applicable à la même date : « Pour les établissements et services mentionnés aux 2°, 3°, 5°, 6° et 7° du I de l’article L. 312-1, ainsi que pour ceux mentionnés aux 11° et 12° dudit I qui accueillent des personnes âgées ou des personnes handicapées, le représentant de l’Etat dans la région établit, en liaison avec les préfets de département concernés, et actualise annuellement un programme interdépartemental d’accompagnement des handicaps et de la perte d’autonomie. / Ce programme dresse, pour la part des prestations financée sur décision tarifaire de l’autorité compétente de l’Etat, les priorités de financement des créations, extensions ou transformations d’établissements ou de services au niveau régional. » Aux termes de l’article L. 313-6 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : « L’autorisation mentionnée à l’article L. 313-1 ou son renouvellement sont valables sous réserve du résultat d’une visite de conformité aux conditions techniques minimales d’organisation et de fonctionnement mentionnées au II de l’article L. 312-1 dont les modalités sont fixées par décret et, s’agissant des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes, de la conclusion de la convention tripartite mentionnée à l’article L. 313-12. / Ils valent, sauf mention contraire, habilitation à recevoir des bénéficiaires de l’aide sociale et, lorsque l’autorisation est accordée par le représentant de l’Etat, seul ou conjointement avec le président du conseil général, autorisation de dispenser des prestations prises en charge par l’Etat ou les organismes de sécurité sociale. » L’article L. 313-9 du même code, dans sa rédaction alors applicable, prévoit que : « L’habilitation à recevoir des bénéficiaires de l’aide sociale peut être retirée pour des motifs fondés sur : / 1° L’évolution des besoins ; / 2° La méconnaissance d’une disposition substantielle de l’habilitation ou de la convention ; / 3° La disproportion entre le coût de fonctionnement et les services rendus / 4° La charge excessive, au sens des dispositions de l’article L. 313-8, qu’elle représente pour la collectivité publique ou les organismes assurant le financement ; […]. / […] L’autorisation de dispenser des soins remboursables aux assurés sociaux peut être retirée pour les mêmes motifs que ceux énumérés aux 1°, 3° et 4. »

4. Enfin, aux termes de l’article L. 314-3 du même code dans sa rédaction alors applicable : « I. – Le financement de celles des prestations des établissements et services mentionnés à l’article L. 314-3-1 [au nombre desquels figurent les établissements et services qui accueillent des personnes âgées] qui sont à la charge des organismes de sécurité sociale est soumis à un objectif de dépenses. / Cet objectif est fixé chaque année par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale, de l’action sociale, de l’économie et du budget. […] / Sur la base de cet objectif, les mêmes ministres arrêtent, dans les quinze jours qui suivent la publication de la loi de financement de la sécurité sociale, le montant total annuel des dépenses prises en compte pour le calcul des dotations globales, forfaits, prix de journée et tarifs afférents aux prestations mentionnées au premier alinéa. / II. – Le montant total annuel mentionné au dernier alinéa du I est réparti par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie en dotations régionales limitatives […]. »

5. Il résulte de ces dispositions que la création des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes, autorisée pour quinze ans, doit être compatible, au moment de l’octroi de cette autorisation, d’une part, avec le programme interdépartemental par lequel le directeur général de l’agence régionale de santé recense les besoins et priorités et, d’autre part, avec le montant, pour l’exercice au cours duquel l’autorisation prend effet, de la dotation régionale limitative arrêtée par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie au vu de ce programme. Sous réserve du résultat de la visite de conformité aux conditions techniques minimales d’organisation et de fonctionnement et de la signature de la convention tripartite mentionnée à l’article L. 313-12 du code de l’action sociale et des familles, et à moins de cesser, au cours de sa durée de validité, de produire ses effets, notamment faute d’avoir connu un début d’exécution dans un délai de trois ans ou par suite de son retrait en vertu de l’article L. 313-16 du même code ou du retrait de l’autorisation de dispenser des soins remboursables aux assurés sociaux dans les conditions définies à l’article L. 313-9 de ce code, l’autorisation délivrée habilite l’établissement à dispenser des prestations prises en charge par l’Etat ou les organismes de sécurité sociale pendant toute la durée de sa validité. Dès lors, le refus par l’administration du transfert d’une autorisation en vigueur ne peut légalement se fonder sur l’absence de financement correspondant au fonctionnement de l’établissement pour lequel l’autorisation a été accordée.

Sur la responsabilité de l’Etat :

6. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu’en se fondant, pour refuser à la société Thessalie la cession de l’autorisation de création d’un EHPAD de 56 places à Saint-Martin-de-Fontenay qui lui avait été délivrée le 10 avril 2007, sur le motif tiré de ce que les crédits destinés à financer les prestations fournies par l’établissement après son ouverture étaient devenus indisponibles le directeur général de l’agence régionale de santé de Basse-Normandie a entaché sa décision d’erreur de droit.

7. Il appartenait toutefois au directeur général de l’agence régionale de santé de rechercher si les travaux engagés pour la réalisation du projet avaient été interrompus pendant un délai supérieur à trois ans et d’en déduire, le cas échéant, que l’autorisation accordée devait être regardée comme caduque au sens des dispositions, mentionnées au point 2, de l’article L. 313-1 du code de l’action sociale et des familles.

8. Or, il résulte de l’instruction et notamment des constatations de l’agence régionale de santé relevées dans ses courriers des 20 octobre 2011 et 19 novembre 2014, dont la teneur n’est pas utilement contredite par la société Thessalie, qu’alors que l’ouverture de l’établissement était prévue pour la fin de l’année 2010, les travaux engagés pour la réalisation du projet à partir du mois d’octobre 2009, ont été définitivement interrompus en novembre 2010. Ainsi, à l’expiration du délai de trois ans mentionné à l’article L. 313-1 du code de l’action sociale et des familles rappelé au point 2 et, a fortiori, à la date du 19 novembre 2014 à laquelle le directeur de l’ARS a pris la décision de refus de transfert en litige, l’autorisation délivrée le 10 avril 2007 était devenue caduque. Le motif tiré de cette caducité, qui a été invoqué par l’ARS de Basse-Normandie dès ses écritures en défense devant le tribunal administratif de Caen et a été repris par le ministre devant la cour ainsi qu’il était en droit de le faire, doit donc être substitué au motif tiré de l’indisponibilité des crédits de fonctionnement de l’établissement censuré au point 6. Cette substitution n’a pas pour effet de priver la requérante d’une garantie. Pour ce motif, le directeur général de l’agence régionale de santé de Basse-Normandie était fondé à rejeter la demande de transfert formulée par la société. Dans ces conditions, la société Thessalie n’est pas fondée à rechercher la responsabilité de l’agence régionale de santé à raison de l’illégalité de la décision de refus de transfert.

9. A cet égard, sont sans incidence sur la légalité de la décision en litige la circonstance que l’interruption des travaux de construction serait la conséquence d’une décision fautive de l’administration ainsi que la circonstance que le transfert d’une autorisation de création d’un EHPAD aurait été autorisé par l’ARS de Provence-Alpes-Côte-d’Azur dans une situation comparable, ou que l’ARS de Basse-Normandie aurait omis d’informer la société requérante avant le 28 juillet 2014 de l’indisponibilité des crédits initialement alloués pour le fonctionnement de son établissement et qu’elle aurait, dans ses écritures de première instance, fait état, à tort, de la caducité du permis de construire dont elle était titulaire.

10. Par ailleurs, la décision par laquelle le directeur général de l’agence régionale de santé de Basse-Normandie a refusé à la société Thessalie la cession de son autorisation de création d’un EHPAD n’a eu ni pour objet ni pour effet d’abroger ou de retirer la décision du 10 avril 2007 lui accordant cette autorisation, laquelle était simplement devenue caduque. La société Thessalie n’est donc pas fondée à soutenir que l’administration aurait illégalement abrogé ou retiré une décision créatrice de droit ; par suite, elle ne saurait rechercher la responsabilité de l’administration sur ce fondement.

11. Enfin, il ne résulte pas de l’instruction que l’administration se serait engagée auprès de la société Thessalie à maintenir à sa disposition les crédits nécessaires au fonctionnement de son établissement, quelle que soit la date d’ouverture de celui-ci. Par suite, cette société n’est pas fondée à soutenir que l’administration aurait commis une faute en ne respectant pas une promesse de financement.

12. Il résulte de ce qui précède que la société Thessalie n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté ses conclusions indemnitaires.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’Etat, qui n’est pas la partie perdante à l’instance, verse à la société Thessalie la somme qu’elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Thessalie la somme demandée au même titre par l’ARS de Normandie.

Décide :

Article 1er : La requête de la société Thessalie tendant à l’annulation du jugement en tant qu’il a rejeté sa demande indemnitaire ainsi que ses conclusions indemnitaires sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par l’ARS de Normandie au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Thessalie, à l’ARS de Normandie, au ministre des solidarités et de la santé, à la société Nymphe Larissa et à la Société Colisée patrimoine group.

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