Etude de sécurité publique ou comment refuser le permis de construire d’un ERP

Le nouvel article L.111-3-1 du Code de l’urbanisme, entré en vigueur le 1er octobre 2007, pose le principe selon lequel les projets d’aménagement et la réalisation des équipements collectifs et de programmes de construction qui, par leur importance, leur localisation ou leurs caractéristiques propres peuvent avoir des incidences sur la protection des personnes et des biens contre les menaces et les agressions, doivent faire l’objet d’une étude préalable de sécurité publique (ESP) permettant d’en apprécier les conséquences.

L’article R.111-48 du Code de l’urbanisme est venu préciser les modalités d’application de cet article en déterminant les seuils nationaux à partir desquels les projets d’aménagement, les équipements collectifs et les programmes de constructions sont soumis à l’obligation de produire une ESP. Il fixe également les conditions dans lesquelles le Préfet, à la demande ou après avis du maire, délimite les secteurs dont les caractéristiques justifient l’application de seuils locaux inférieurs. L’article R.111-49 du Code de l’urbanisme détermine quant à lui le contenu de l’ESP qui doit porter sur les risques que peut entrainer le projet pour la protection des personnes et des biens mais également sur les risques de délinquance et sur les mesures envisagées pour les prévenir.

La nécessité et le contenu de l’EtudeL’ESP est requise dans les conditions précisées à l’article R.111-48 du Code de l’urbanisme. La première hypothèse concerne les opérations de construction ou d’aménagement situées dans une agglomération de plus de 100 000 habitants (recensement général de la population). Dans ce cas, une ESP est obligatoire pour les aménagements qui, en une ou plusieurs phases, ont pour effet de créer une SHON supérieure à 100 000 mètres carrés. Une ESP sera également demandée pour la création d’un établissement recevant du public (ERP) de première catégorie, au sens de l’article R.123-19 du Code de la construction et de l’habitation.

La seconde hypothèse concerne l’opération d’aménagement (ZAC) ou la création d’un ERP située dans un périmètre préalablement délimité par arrêté préfectoral. L’arrêté aura été pris après avis du conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance ou à défaut du conseil départemental de prévention.

S’agissant du contenu de l’ESP, celui est défini à l’article R.111-49 du Code de l’urbanisme. Elle contient un diagnostic qui expose le contexte social et urbain. Cet exposé est accompagné d’une analyse de l’interaction entre le projet et son environnement immédiat. L’Etude contient également un examen du projet au regard des risques de sécurité publique pesant sur l’opération mais aussi une liste des mesures proposées portant notamment sur l’aménagement des voies et des espaces publics.

La notion de « risques » reste ambivalente. L’article L.111-3-1 du Code de l’urbanisme évoque en effet la protection des personnes et des biens contre les menaces et les agressions, ce qui relève du droit pénal. Or, le décret n°2007-1177 du 3 août 2007 fait référence à « la protection des personnes et des biens contre la délinquance », ce qui s’avère beaucoup plus large. La doctrine s’interroge également sur les difficultés qu’il y aura d’apprécier l’importance d’un risque social ou humain par rapport à un risque matériel ou technique aisément identifiable.

Enfin, l’ESP contient des mesures de prévention. Lorsque le projet porte sur une construction, les mesures envisagées concernent l’implantation, la destination, la nature, l’architecture ou les dimensions de la construction mais aussi l’assainissement et l’aménagement de ses abords. Ces différentes mesures ont vocation à réduire et prévenir les risques de sécurité publique mis en évidence dans la partie diagnostic ; elles doivent en outre faciliter les missions des services de police, de gendarmerie et de secours.L’appréciation et les effets de l’EtudeLes services instructeurs esquisseront sans doute un sourire face à des préconisations architecturales et techniques devant lutter, en tant que telles, contre la délinquance. L’urbanisme sécuritaire précisé par voie de circulaire leur donnera cependant quelques indications. Les préconisations architecturales et techniques doivent permettre une meilleure lisibilité des espaces, davantage de mixité des statuts d’occupation, d’accroître la protection des accès, de développer la robustesse des matériaux et mobiliers, de déployer l’éclairage et autres moyens techniques de surveillance, etc. L’ESP fera l’objet d’une évaluation par une commission spécifique créée par le décret n°2007-1177 du 3 août 2007. Instaurée au sein de la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité, la sous-commission départementale pour la sécurité publique est présidée par le Préfet. Elle comprend le directeur départemental de la sécurité publique, le directeur départemental de l’équipement, le commandant de groupement de la gendarmerie, le chef du service départemental d’incendie et de secours, trois personnes qualifiées désignées par le préfet représentant les constructeurs et aménageurs et le maire.

Lorsque l’ESP porte sur un ERP, la sous-commission devra, préalablement à la délivrance du permis de construire, émettre un avis. Celui-ci est réputé favorable en l’absence de réponse dans un délai de deux mois (Art. L.111-3-1 du Code de l’urbanisme). Un membre de la sous-commission participe à la visite de réception imposée avant l’ouverture de l’ERP (Art. R.123-45 du Code de la construction et de l’habitation).Lorsque l’opération est une Zone d’aménagement concerté (ZAC), il est prévu deux obligations. La première, la sous-commission auditionne la personne publique qui a pris l’initiative de la ZAC ou son concessionnaire « en vue de préciser les éléments essentiels qui devront être pris en compte dans l’étude » (Art. R.311-5-1 du Code de l’urbanisme). Aucun texte ne donne de précision quant au moment où doit intervenir l’audition. La seconde, l’aménageur doit transmettre à la sous-commission l’ESP « avant le commencement des travaux de réalisation des voies et espaces publics » (Art. R.311-6 du Code de l’urbanisme). Qu’en est-il des effets de l’ESP ? S’agissant de la réalisation d’une ZAC, l’absence d’ESP ou de sa communication est sanctionnée financièrement. On remarquera que les insuffisances de l’ESP ne peuvent être palliées par l’intervention de l’autorité publique. En revanche, certains auteurs estiment que ces insuffisances pourraient être rattrapées par des dispositions réglementaires du cahier des charges de la ZAC, notamment dans la rubrique « prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales. » Pour la réalisation d’un établissement recevant du public (ERP), aux termes de l’article L.111-3-1, le permis de construire peut être refusé si l’autorité compétente a constaté, après avis de la commission compétente en matière de sécurité publique, que l’ESP remise ne remplit pas les conditions définies par le décret n°2007-1177 du 3 août 2007. En l’absence de réponse dans un délai de deux mois, l’avis de la commission est réputé favorable.

L’insuffisance d’une ESP ne pourra être appréciée qu’au regard des seuils nationaux ou locaux qui concernent l’opération d’aménagement. Sur ce point une incertitude demeure car l’article R.424-5-1 du Code de l’urbanisme indique que le refus est possible lorsque « l’étude ne remplit pas les conditions et les objectifs définis à l’article R.111-49 », c’est-à-dire les règles portant sur le contenu de l’étude. En toute logique, le refus de permis de construire pourrait très bien s’appuyer sur une insuffisance manifeste de l’ESP.

La question se pose par ailleurs de savoir si l’autorité pourra justifier son refus par l’insuffisance des « mesures proposées » pour « prévenir et réduire » les risques de sécurité publique exposés dans le diagnostic. L’article R.424-5-1 du Code de l’urbanisme soulève en effet une question intéressante. Cet article ne vise que les insuffisances de l’étude et non leur traduction architecturale et technique dans le dossier de demande de permis de construire. L’autorité administrative devra donc porter une attention particulière à ce que cette traduction soit réelle ou bien imposer, à l’appui des préconisations contenues dans l’ESP, lors de la délivrance du permis de construire les prescriptions utiles.

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Enfin, qu’adviendra-t-il en cas d’atteinte aux personnes dans ou à proximité immédiate d’un ERP fraichement achevé en présence d’une ESP manifestement insuffisante ? La question se pose en effet car la responsabilité sera bien entendue administrative mais pourra surtout être pénale. La victime sera amenée à établir le lien entre l’agression subie et les carences de l’ESP. La faute de l’autorité publique devra être démontrée. Encore faudra t-il qu’elle est eu une connaissance avéré et exhaustive du risque. L’année 2008 devrait donc voir apparaître dans les PLU en révision ou en cours d’élaboration de nouvelles dispositions relatives à la sécurité publique, traduction règlementaire d’une démarche plus politique que juridique.

Frédéric Renaudin
Docteur en droit public
Avocat à la cour
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