URBANISME AMENAGEMENT ENVIRONNEMENT Me Frédéric RENAUDIN, spécialiste en droit public et droit de l'immobilier – SELARL CLAIRANCE AVOCATS
Cour Administrative d’Appel de Nancy
N° 11NC01549
Inédit au recueil Lebon
1ère chambre – formation à 3
M. VINCENT, président
M. Ivan LUBEN, rapporteur
Mme GHISU-DEPARIS, rapporteur public
GANDET, avocat
lecture du jeudi 2 août 2012
Vu le recours, enregistré le 13 septembre 2011, présenté par la MINISTRE DE L’ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT ; la MINISTRE DE L’ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT demande à la Cour :
1°) d’annuler le jugement n° 0900187 en date du 11 juillet 2011 par lequel le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a, à la demande de la société Innovent, annulé l’arrêté du préfet des Ardennes en date du 27 novembre 2008, portant création de la zone de développement de l’éolien sur le territoire de la communauté de communes du pays Sedanais en tant qu’il en exclut le secteur 2 Noyers-Pont-Maugis, enjoint au préfet des Ardennes de compléter son arrêté du 27 novembre 2008 en y ajoutant le secteur 2, dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement et mis à la charge de l’Etat la somme de 1 200 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;
2°) de rejeter la demande de la société Innovent devant le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ;
Elle soutient que :
– les premiers juges ont méconnu les dispositions de l’article 10-1 de la loi du 10 février 2000 en ne prenant pas en compte l’objectif de cohérence départementale et de regroupement des installations afin de protéger les paysages concernés par la zone de développement de l’éolien ; l’arrêté contesté a pris en considération la nécessité d’éviter le mitage éolien, trois communautés de communes s’étant en effet associées pour mener une étude de création de zones de développement de l’éolien sur tout l’est du département des Ardennes, de nature à détériorer, par la dispersion des parcs éoliens, l’ensemble des paysages de l’est ardennais ;
– le préfet des Ardennes a pu se fonder sur la préservation et la protection des monuments historiques, des sites et des paysages pour prendre l’arrêté attaqué ; en effet, le secteur litigieux est à proximité du château fort de Sedan, de la ville de Sedan, qui accueille un secteur sauvegardé et bénéficie du label » ville d’art et d’histoire « , du bourg de Bazeilles, des cimetières de La Marfée, du hameau de Chaumont et du paysage traversé par le GR 14 dans sa section Sedan-Le Mont Dieu ;
– l’injonction dont est assorti le jugement attaqué méconnaît les dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, l’administration ne se trouvant pas en l’espèce en situation de compétence liée pour prendre la décision attaquée ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 19 juin 2012, présenté pour la société Innovent, par la société GreenLaw, avocats, qui conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que les dispositions de l’article 10-1 de la loi du 10 février 2000 n’ont pas été mal interprétées par les premiers juges ; que le préfet des Ardennes procède à une substitution de motifs en fondant sa décision sur la cohérence départementale des zones de développement de l’éolien et sur le regroupement des installations afin de protéger les paysages ; que cette substitution de motifs doit être rejetée, l’argument tiré de la cohérence départementale des zones de développement de l’éolien ne pouvant constituer un motif de refus puisqu’il ne figure pas parmi les critères d’appréciation limitativement énumérés par la loi ; que c’est à tort que le préfet des Ardennes s’est fondé sur l’impact de la zone proposée sur le centre historique de Sedan pour refuser l’autorisation de création sollicitée, les éoliennes, situées à plus de 4 kilomètres au minimum, ne devant être visibles que depuis les hauteurs, la périphérie ou le château fort ; que les premiers juges ont, à bon droit et sans entacher le jugement attaqué d’irrégularité, fait usage de leur pouvoir d’injonction sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative ; qu’au regard de ce dernier article, le préfet des Ardennes se trouvait en situation de compétence liée pour accorder la création du secteur de la zone de développement de l’éolien ; qu’aucun changement dans les circonstances de fait ne faisait obstacle à la mise en oeuvre du pouvoir d’injonction ; que le changement dans les circonstances de droit lié à l’introduction, dans les dispositions de l’article L. 314-9 du code de l’énergie, de la disposition visant à la préservation de la biodiversité n’emporte aucune conséquence sur la décision à intervenir ; que le préfet des Ardennes a commis une erreur de droit en procédant à une réduction du périmètre de la zone de développement de l’éolien, l’article 10-1 de la loi du 10 février 2000 ne prévoyant pas la faculté pour le préfet de modifier la proposition des collectivités en modulant le périmètre de la zone ;
Vu le jugement et la décision attaqués ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le traité instituant la Communauté européenne ;
Vu la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, et notamment ses annexes I et II ;
Vu la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement ;
Vu le code de l’urbanisme ;
Vu le code de l’environnement ;
Vu la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 modifiée relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, modifiée par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;
Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 26 juin 2012 :
– le rapport de M. Luben, président,
– les conclusions de Mme Ghisu-Deparis, rapporteur public,
– et les observations de Me De Bouteiller, avocat de la société Innovent ;
Sur le moyen retenu par le Tribunal administratif et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du recours :
Considérant qu’aux termes de l’article 10 de la loi susvisée du 10 février 2000 : » Sous réserve de la nécessité de préserver le bon fonctionnement des réseaux, Electricité de France et, dans le cadre de leur objet légal et dès lors que les installations de production sont raccordées aux réseaux publics de distribution qu’ils exploitent, les distributeurs non nationalisés mentionnés à l’article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée sont tenus de conclure, si les producteurs intéressés en font la demande, un contrat pour l’achat de l’électricité produite sur le territoire national par : / (…) 3° Les installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent qui sont implantées dans le périmètre d’une zone de développement de l’éolien, définie selon les modalités fixées à l’article 10-1 ; / (…) Un décret précise les obligations qui s’imposent aux producteurs bénéficiant de l’obligation d’achat, ainsi que les conditions dans lesquelles les ministres chargés de l’économie et de l’énergie arrêtent, après avis de la Commission de régulation de l’énergie, les conditions d’achat de l’électricité ainsi produite. Sous réserve du maintien des contrats d’obligation d’achat en cours à la date de publication de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l’électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, les installations bénéficiant de l’obligation d’achat au titre du présent article ou au titre de l’article 50 de la présente loi ne peuvent bénéficier qu’une seule fois d’un contrat d’obligation d’achat. / Les surcoûts éventuels des installations de production d’électricité exploitées par Electricité de France ou par les distributeurs non nationalisés précités entrant dans le champ d’application du présent article font l’objet d’une compensation dans les conditions prévues au I de l’article 5. / Lorsque les quantités d’électricité produites par les installations bénéficiant de l’obligation d’achat raccordées au réseau exploité par un distributeur non nationalisé excèdent les quantités d’électricité que ce distributeur peut écouler auprès des clients situés dans sa zone de desserte, Electricité de France est tenu de conclure avec ce distributeur un contrat pour l’achat de ce surplus d’électricité. Les conditions d’achat de ce surplus sont celles fixées pour la catégorie d’installations à laquelle appartiennent les installations de production ayant conduit à la mise en oeuvre de cette disposition. Les surcoûts éventuels qui en résultent pour Electricité de France font l’objet d’une compensation dans les conditions prévues au I de l’article 5. / Sous réserve du maintien des contrats en cours et des dispositions de l’article 50, l’obligation de conclure un contrat d’achat prévu au présent article peut être partiellement ou totalement suspendue par décret, pour une durée qui ne peut excéder dix ans, si cette obligation ne répond plus aux objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements. / Les contrats conclus en application du présent article par Electricité de France et les distributeurs non nationalisés mentionnés à l’article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée prévoient des conditions d’achat prenant en compte les coûts d’investissement et d’exploitation évités par ces acheteurs, auxquels peut s’ajouter une prime prenant en compte la contribution de la production livrée ou des filières à la réalisation des objectifs définis au deuxième alinéa de l’article 1er de la présente loi. Le niveau de cette prime ne peut conduire à ce que la rémunération des capitaux immobilisés dans les installations bénéficiant de ces conditions d’achat excède une rémunération normale des capitaux, compte tenu des risques inhérents à ces activités et de la garantie dont bénéficient ces installations d’écouler l’intégralité de leur production à un tarif déterminé. Les conditions d’achat font l’objet d’une révision périodique afin de tenir compte de l’évolution des coûts évités et des charges mentionnées au I de l’article 5. (…) » ; qu’aux termes de l’article 10-1 de la même loi : » Les zones de développement de l’éolien sont définies par le préfet du département en fonction de leur potentiel éolien, des possibilités de raccordement aux réseaux électriques et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés. Elles sont proposées par la ou les communes dont tout ou partie du territoire est compris dans le périmètre proposé ou par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, sous réserve de l’accord de la ou des communes membres dont tout ou partie du territoire est compris dans le périmètre proposé. / La proposition de zones de développement de l’éolien en précise le périmètre et définit la puissance installée minimale et maximale des installations produisant de l’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent pouvant bénéficier, dans ce périmètre, des dispositions de l’article 10. Elle est accompagnée d’éléments facilitant l’appréciation de l’intérêt du projet au regard du potentiel éolien, des possibilités de raccordement aux réseaux électriques et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés. / La décision du préfet du département intervient sur la base de la proposition dans un délai maximal de six mois à compter de la réception de celle-ci, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et des communes limitrophes à celles dont tout ou partie du territoire est compris dans la zone de développement de l’éolien. Ces avis sont réputés favorables faute de réponse dans un délai de trois mois suivant la transmission de la demande par le préfet. Le préfet veille à la cohérence départementale des zones de développement de l’éolien et au regroupement des installations afin de protéger les paysages. / Les zones de développement de l’éolien s’imposent au schéma régional éolien défini au I de l’article L. 553-4 du code de l’environnement. » ;
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la zone de développement de l’éolien projetée est située sur le plateau de la Marfée et qu’ainsi que les futures éoliennes seront visibles, comme il ressort des photomontages réalisés, depuis le château de Sedan, classé monument historique, plus vaste forteresse médiévale d’Europe, dont elles seront éloignées de 4 kilomètres seulement, et les hauteurs de la ville de Sedan, qui comprend un centre historique classé en secteur sauvegardé, et également co-visibles depuis des points de vue élevés, même si, depuis ledit centre historique, le bâti existant occultera leur vue ; qu’eu égard à leurs dimensions et à leur emplacement, elles auront une incidence négative sur la perception visuelle de ces éléments patrimoniaux protégés ; que, dans sa séance du 24 novembre 2008, la commission départementale des paysages et des sites a émis un avis reprenant à son compte la proposition de synthèse collégiale des avis des services de l’Etat, qui était défavorable s’agissant du secteur n° 2 en cause (Noyers-Pont-Maugis) de la zone de développement de l’éolien projetée ; que, par suite, la MINISTRE DE L’ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT, laquelle, si elle fait également valoir devant la Cour d’autres motifs au soutien de la décision litigieuse, est fondée à soutenir que le préfet des Ardennes a pu, sans commettre d’erreur d’appréciation, refuser la création d’une zone de développement de l’éolien dans le secteur n° 2 au motif de leur impact sur l’ensemble urbain patrimonial majeur du centre ancien de Sedan ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que c’est à tort que le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a estimé que le préfet des Ardennes avait commis une erreur d’appréciation pour annuler son arrêté en date du 27 novembre 2008 portant création de la zone de développement de l’éolien sur le territoire de la communauté de communes du pays Sedanais en tant qu’il en exclut le secteur 2 Noyers-Pont-Maugis ;
Considérant, toutefois, qu’il appartient à la Cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par la société Innovent devant le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne et devant la Cour ;
Sur les autres moyens soulevés par la Société Innovent :
Considérant, en premier lieu, qu’aux termes du 10ème considérant du préambule de la directive susvisée n° 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement : » L’ensemble des plans et des programmes qui sont préparés pour un certain nombre de secteurs et qui fixent le cadre de décisions ultérieures d’autorisation de projets énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (…) sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement et devraient, en règle générale, être soumis à une évaluation environnementale systématique; lorsqu’ils définissent l’utilisation de zones limitées au niveau local ou sont des modifications mineures des plans ou des programmes susmentionnés, ils devraient uniquement être évalués lorsque les États membres établissent qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement » ; qu’aux termes de l’article 3 de la même directive : » 1. Une évaluation environnementale est effectuée, conformément aux articles 4 à 9, pour les plans et programmes visés aux paragraphes 2, 3 et 4 susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. / 2. Sous réserve du paragraphe 3, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes : / a) qui sont élaborés pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie (…) et qui définissent le cadre dans lequel la mise en oeuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE pourra être autorisée à l’avenir ; (…) » ; que si l’annexe II de la directive 85/337/CEE susvisée vise, dans son point 3 » Industrie de l’énergie « , les » installations industrielles destinées à la production d’énergie électrique, de vapeur et d’eau chaude (autres que celles visées à l’annexe I) » au titre des projets visés à l’article 4 paragraphe 2 de ladite directive, les zones de développement de l’éolien définies par les dispositions précitées de l’article 10-1 de la loi susvisée du 10 février 2000, qui ont pour seule finalité l’instauration d’une obligation d’achat de la production électrique d’origine éolienne à un tarif réglementé au bénéfice des producteurs, comme il résulte des dispositions précitées de l’article 10 de la loi susvisée du 10 février 2000, et qui n’ont ni pour objet ni pour effet de permettre l’implantation d’éoliennes et ne préjugent en rien de l’octroi ultérieur des permis de construire nécessaires à cette installation, ne peuvent être regardées comme des plans ou des programmes fixent le cadre de décisions ultérieures d’autorisation au sens des dispositions précitées des directives n° 85/337/CEE et 2001/42/CE et n’entrent ainsi pas dans le champ d’application desdites directives ; que, par suite, la société Innovent ne peut utilement se prévaloir des dispositions respectives de l’article 5, » Rapport sur les incidences environnementales » de la directive n° 2001/42/CE relatives à l’élaboration d’un rapport sur les évaluations environnementales auxquelles sont soumis les plans et programmes susrappelés, et de l’article 6 » Consultations » de ladite directive, disposant que le projet de plan ou de programme et le rapport sur les incidences environnementales élaboré en vertu de l’article 5 sont mis à la disposition des autorités visées au paragraphe 3 du présent article ainsi que du public et qu’une possibilité réelle est donnée, à un stade précoce, aux autorités visées au paragraphe 3 et au public visé au paragraphe 4 d’exprimer, dans des délais suffisants, leur avis sur le projet de plan ou de programme et le rapport sur les incidences environnementales avant que le plan ou le programme ne soit adopté ou soumis à la procédure législative ;
Considérant, en deuxième lieu, que la société Innovent soutient qu’aux termes de la loi susvisée du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, le bilan écologique ne prendrait en compte que les effets négatifs sur l’environnement des éoliennes, en ce qui concerne notamment les paysages, les monuments historiques et les sites remarquables et protégés, et non leur contribution à la protection de l’environnement du fait de la production d’énergie renouvelable, et que ladite loi méconnaîtrait tant les dispositions de l’article 2 du traité instituant la Communauté européenne que celles de la directive susvisée n° 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 ; qu’il résulte toutefois des termes de la loi susvisée du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, et notamment de ses articles 10 et 10-1, qu’elle vise à la conciliation de deux objectifs environnementaux, de même valeur, en droit interne comme en droit communautaire, qui peuvent, le cas échéant, être contradictoires, à savoir la promotion des énergies renouvelables et la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés ; que, par suite, la société Innovent n’est pas fondée à soutenir que ladite loi du 10 février 2000 méconnaîtrait les dispositions susmentionnées du droit communautaire originaire et dérivé ;
Considérant, en troisième lieu, qu’il est loisible au préfet du département, sur le fondement des dispositions précitées de l’article 10-1 de la loi susvisée du 10 février 2000, selon lesquelles notamment » la proposition de zones de développement de l’éolien en précise le périmètre (…) » et » la décision du préfet du département intervient sur la base de la proposition (…) « , mais qui précisent toutefois que » les zones de développement de l’éolien sont définies par le préfet du département (…) « , de n’autoriser la création d’une zone de développement de l’éolien que sur une partie seulement des secteurs proposés par les communes concernées ; que, par suite, en autorisant la création d’une zone de développement de l’éolien proposée par la communauté de communes du pays sedanais le 22 novembre 2007 à l’exclusion des secteurs n° 1, n° 2 (Noyers-Pont-Maugis) et de la partie du secteur n° 3 située à l’est de la route nationale n° 58, le préfet des Ardennes n’a pas entaché la décision litigieuse d’erreur de droit ;
Considérant qu’il résulte de ce qui vient d’être dit que la MINISTRE DE L’ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT est fondée à soutenir que c’est à tort que, par son jugement du 11 juillet 2011, le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé l’arrêté du préfet des Ardennes en date du 27 novembre 2008, portant création de la zone de développement de l’éolien sur le territoire de la communauté de communes du pays Sedanais en tant qu’il en exclut le secteur 2 Noyers-Pont-Maugis, et a enjoint au préfet des Ardennes de compléter son arrêté du 27 novembre 2008 en y ajoutant le secteur 2, dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement ; que doivent être rejetées, par voie de conséquence, les conclusions de la société Innovent tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement du 11 juillet 2011 du Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne est annulé.
Article 2 : La demande de première instance présentée par la société Innovent devant le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne et ses conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la MINISTRE DE L’ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’ENERGIE et à la société Innovent.