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EOLIENNES : le plein contentieux environnemental est applicable aux permis de construire

RÉPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu les procédures suivantes :

Procédure contentieuse antérieure :

L’Association de préservation du patrimoine culturel et naturel des Monts de Lacaune et du Rougier de Camarès, l’association Les Grifouls, la société civile immobilière Rom agricole, le groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) de Saint-Julien de Molières, Mme F…-AF… N…, M. A… K…, Mme T… L…, M. M… AG… I…, M. et Mme P… AB…, M. B… C…, M. Z… AB…, Mme O… U… et M. P… R…, Mme H… G… et M. AC… J…, Mme Y… AD…, Mme F… de la Grandière, M. AC… I… et Mme V… Q… ainsi que M. X… du Liège ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler l’arrêté du 17 février 2012 par lequel le préfet de l’Aveyron a délivré à la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès un permis de construire en vue de l’édification de six aérogénérateurs sur le territoire de la commune de Fondamente, ainsi que la décision implicite par laquelle cette même autorité a rejeté leur recours gracieux dirigé contre cet arrêté.

Par un jugement n° 1203581 du 3 juillet 2015, le tribunal administratif de Toulouse a annulé les actes contestés.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête et des mémoires enregistrés sous le n° 15BX02978 puis sous le n° 19BX00504 le 2 septembre 2015, le 15 décembre 2016 et le 4 septembre 2017, la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès, société par actions simplifiée, représentée par Me D…, demande à la cour :

1°) à titre principal de constater un non-lieu à statuer ;

2°) subsidiairement, d’annuler le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 3 juillet 2015 ;

3°) de rejeter la demande de première instance ;

4°) de mettre à la charge de chacun des intimés le versement de la somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
– le litige a perdu son objet, les projets éoliens qui bénéficient de l’antériorité au regard de l’autorisation d’exploiter étant dispensés de permis de construire par l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 ; la cour devra constater un non-lieu à statuer ;
– certains des demandeurs de première instance n’étant pas intervenus en appel, ils doivent être regardés comme s’étant désistés ;
– les personnes physiques qui défendent en appel ne justifient pas de leur intérêt à agir contre le permis contesté ; l’association Les Grifouls ne justifie pas davantage d’un intérêt à agir ; le GAEC de Saint-Julien de Molières, eu égard à son objet, ne peut se prévaloir de la visibilité du projet ; compte tenu de la distance, cette visibilité n’existe pas ;
– contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, le préfet pouvait légalement, eu égard au caractère dissociable du point de vue physique et fonctionnel des ouvrages concernés, autoriser la construction des éoliennes E1 à E6 tout en refusant celle des éoliennes E9 à E13, d’autant que les deux groupes d’éoliennes, qui constituent le parc d’Amourès et le parc de Faujol, sont depuis l’origine du projet parfaitement distincts, avec une logique d’implantation et une orientation différentes ; une appréciation différente pouvait être portée sur ces deux entités ;
– le tribunal a commis une erreur de droit en ne requalifiant pas de refus partiel ce qui était présenté dans l’arrêté préfectoral comme une prescription ;
– à supposer qu’il s’agisse d’une prescription irrégulière, elle ne pouvait conduire à l’annulation de l’intégralité de l’arrêté contesté ; le tribunal aurait dû apprécier le caractère divisible de la prescription et rechercher si une régularisation pouvait intervenir en application de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme ;
– les autres moyens soulevés par les demandeurs devant le tribunal doivent être écartés comme non fondés ;
– à supposer que certains de ces moyens soient fondés, il peut être procédé à une régularisation en application de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme ;
– le moyen nouveau soulevé par les intimés, tenant à l’absence de poste de livraison dans la demande de permis de construire ne pourra être examiné que par la voie de l’évocation ; en toute hypothèse, il n’est pas fondé, l’absence de poste de livraison ne pouvant justifier l’annulation du permis.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2016, le GAEC Saint-Julien de Molières, l’association Les Grifouls, Mme N…, Mme AD…, Mme de la Grandière, M. AG… I…, M. du Liège, Mme U… et M. R… et M. et Mme AB…, représentés par Me S…, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de l’Etat et de la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :
– les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés ;
– c’est à tort que le tribunal n’a pas retenu les autres moyens qu’ils invoquaient en première instance, tirés de l’erreur de droit au regard de l’article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme et de l’article L. 124-2 du même code, de l’erreur de droit quant à l’opposabilité de la zone de développement de l’éolien, de ce que le préfet s’est cru lié par l’avis de la commission d’enquête et par celui de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, de ce que le préfet a mal interprété cet avis, des insuffisances de l’étude d’impact, de l’absence d’évaluation des incidences Natura 2000, de l’erreur manifeste d’appréciation au titre des articles R. 111-21, R. 111-2, R. 111-14 et R. 111-15 du code de l’urbanisme et de l’absence de demande de dérogation aux interdictions mentionnées à l’article L. 411-1 du code de l’environnement.

II. Par une requête enregistrée sous le n° 15BX02995 puis sous le n° 19BX00686 le 4 septembre 2015, le ministre du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 3 juillet 2015 ;

2°) de rejeter la demande de première instance.

Il soutient que :
– le jugement est insuffisamment motivé ;
– le jugement est entaché d’erreur de droit dès lors que la prescription dont le permis de construire était assorti permettait de rendre le projet conforme aux règles d’urbanisme et ne nécessitait pas la présentation d’un nouveau projet, celui présenté n’étant pas remis en cause en ce qui concerne les éoliennes E1 à E6 ;
– les autres moyens présentés par les demandeurs de première instance doivent être écartés pour les motifs invoqués par le préfet dans ses écritures devant le tribunal.

Par un mémoire en défense présenté le 30 mai 2016, le GAEC Saint-Julien de Molières, l’association Les Grifouls, Mme N…, Mme AD…, Mme de la Grandière, M. AG… I…, M. du Liège, Mme U… et M. R… et M. et Mme AB…, représentés par Me S…, concluent au rejet de la requête du ministre et à ce que soit mis à la charge de l’Etat et de la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès le versement d’une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :
– les moyens invoqués par le ministre ne sont pas fondés ;
– c’est à tort que le tribunal n’a pas retenu les autres moyens qu’ils invoquaient en première instance, tirés de l’erreur de droit au regard de l’article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme et de l’article L. 124-2 du même code, de l’erreur de droit quant à l’opposabilité de la zone de développement de l’éolien, de ce que le préfet s’est cru lié par l’avis de la commission d’enquête, et par celui de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, de ce que le préfet a mal interprété cet avis, des insuffisances de l’étude d’impact, de l’absence d’évaluation des incidences Natura 2000, de l’erreur manifeste d’appréciation au titre des articles R. 111-21, R. 111-2, R. 111-14 et R. 111-15 du code de l’urbanisme et de l’absence de demande de dérogation aux interdictions mentionnées à l’article L. 411-1 du code de l’environnement.
Par un arrêt n° 15BX02978, 15BX02995 du 28 septembre 2017, la cour a rejeté les requêtes de la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès et du ministre du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité.

Par une décision n° 416055 du 13 février 2019, le Conseil d’Etat statuant au contentieux a annulé l’arrêt de la cour et a renvoyé l’affaire à la cour.

Le GAEC Saint-Julien de Molières, l’association Les Grifouls, Mme N…, Mme AD…, Mme de la Grandière, M. AG… I…, M. du Liège, Mme U… et M. R… et M. et Mme AB…, représentés par Me S…, ont produit des pièces enregistrées le 29 avril 2019.

Par un mémoire enregistré le 29 avril 2019, la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès, représentée par Me D…, conclut à l’annulation du jugement attaqué, au rejet de la demande de première instance et à ce que soit mis à la charge de chacun des intimés le versement de la somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient les mêmes moyens que dans ses précédentes écritures.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :
– la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages ;
– le code de l’environnement ;
– le code de l’urbanisme ;
– l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 ;
– l’arrêté du 26 août 2011 relatif aux installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent au sein d’une installation soumise à autorisation au titre de la rubrique 2980 de la législation des installations classées pour la protection de l’environnement ;
– l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif ;
– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
– le rapport de Mme AA… E…,
– les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteur public,
– et les observations de Me AE…, représentant la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès.

Considérant ce qui suit :

1. La société Ferme éolienne de Plo d’Amourès a déposé le 9 septembre 2009 une demande de permis de construire un parc éolien de onze aérogénérateurs de 99,5 mètres de hauteur sur le plateau d’Amourès-Bouissac, sur le territoire de la commune de Fondamente (Aveyron). Par un arrêté du 12 février 2012, le préfet de l’Aveyron a délivré le permis pour six aérogénérateurs, et a indiqué à titre de prescription que les cinq autres, disposés en ligne distincte, seraient supprimés. Saisi par dix-sept requérants, dont l’association de préservation du patrimoine culturel et naturel des Monts de Lacaune et du Rougier de Camarès, l’association Les Grifouls qui exploite un camping naturiste à 2 km, et diverses personnes physiques, le tribunal administratif de Toulouse n’a retenu que l’intérêt pour agir de la première association et de M. K… et a annulé le permis de construire du 12 février 2012 ainsi que la décision portant rejet du recours gracieux dirigé contre ce permis de construire. La société Ferme éolienne de Plo d’Amourès et le ministre du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité relèvent appel de ce jugement par deux requêtes distinctes qui présentent à juger les mêmes questions et qu’il y a lieu de joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur les conclusions à fins de non-lieu :

2. Aux termes de l’article 15 de l’ordonnance n° 2017-80 du 27 janvier 2017 relative à l’autorisation environnementale modifié par la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 :  » 1° Les autorisations délivrées au titre du chapitre IV du titre Ier du livre II ou du chapitre II du titre Ier du livre V du code de l’environnement dans leur rédaction antérieure à la présente ordonnance, (…) avant le 1er mars 2017, ainsi que les permis de construire en cours de validité à cette même date autorisant les projets d’installation d’éoliennes terrestres sont considérées comme des autorisations environnementales relevant du chapitre unique du titre VIII du livre Ier de ce code, (…) les dispositions de ce chapitre leur sont dès lors applicables, notamment lorsque ces autorisations sont contrôlées, modifiées, abrogées, retirées, renouvelées, transférées, contestées (…) « .

3. Il résulte des dispositions précitées que les permis de construire délivrés pour des projets éoliens avant le 1er mars 2017, tel que celui en litige, sont considérés comme des autorisations environnementales et que les dispositions du chapitre unique du titre VIII du livre Ier du code de l’environnement, et notamment celles concernant le contentieux de l’autorisation environnementale, leur sont applicables lorsqu’ils sont contestés. La circonstance que le projet, alors dispensé d’autorisation au titre des installations classées pour la protection de l’environnement dès lors que l’arrêté d’ouverture de l’enquête publique est intervenu le 8 juillet 2011, antérieurement au classement des éoliennes d’une hauteur de mât supérieure à 50 mètres dans la nomenclature des installations classées par le décret n° 2011-984 du 23 août 2011, ait été soumis, par application de l’article L. 553-1 du code de l’environnement, aux dispositions régissant ces installations et que les projets d’installation de parcs éoliens soumis à autorisation environnementale soient actuellement dispensés, conformément à l’article R. 425-29-2 du code de l’urbanisme, de permis de construire, ne peut avoir pour effet de priver d’objet le litige portant sur la légalité du permis de construire délivré. Les conclusions de la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès tendant à ce que la cour constate qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le litige doivent, par suite, être rejetées.
Sur le fond :
4. Une construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique, doit en principe faire l’objet d’un seul permis de construire. En revanche, des constructions distinctes n’ont pas à faire l’objet d’un permis unique, mais peuvent faire l’objet d’autorisations distinctes, dont la conformité aux règles d’urbanisme est appréciée par l’autorité administrative pour chaque projet pris indépendamment. Le permis de construire a pour seul objet de s’assurer de la conformité des travaux qu’il autorise avec la législation et la réglementation d’urbanisme. Il suit de là que, lorsque deux constructions sont distinctes, la seule circonstance que l’une ne pourrait fonctionner ou être exploitée sans l’autre, au regard de considérations d’ordre technique ou économique et non au regard des règles d’urbanisme, ne suffit pas à caractériser un ensemble immobilier unique, devant faire l’objet d’un seul permis de construire.

5. Il résulte de l’instruction que le projet pour lequel la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès a demandé un permis de construire consiste en deux lignes d’éoliennes disposées presque perpendiculairement, l’une de six machines sur une ligne Est-Ouest dominant le plateau du Plo d’Amourès, l’autre de cinq machines sur une ligne Sud-ouest/Nord-est située au lieudit  » Bois de Faujol « , une troisième ligne d’implantation de six éoliennes ayant été abandonnée en cours d’instruction. Par l’arrêté contesté, le préfet a autorisé la construction de la première ligne mais a prescrit que la ligne n° 2, soit les cinq machines E9 à E13, soit supprimée.

6. Les deux lignes d’éoliennes objet du projet ne forment pas un ensemble indivisible. Par suite, le refus opposé concernant la construction des éoliennes E9 à E13, qui ne constitue pas une prescription et qui n’a aucune incidence sur la consistance du projet en tant qu’il porte sur les éoliennes E1 à E6, n’entache pas d’illégalité le permis de construire accordé s’agissant de ces aérogénérateurs E1 à E6. Dans ces conditions, la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès et le ministre du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité sont fondés à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif a retenu l’importance de la modification du projet résultant de la suppression de cinq des onze éoliennes pour annuler dans son ensemble l’arrêté du préfet de l’Aveyron.

7. Il appartient à la cour, saisie par l’effet dévolutif de l’appel, de statuer sur les autres moyens soulevés par les intimés.

8. Même si un poste de livraison est nécessaire au fonctionnement des éoliennes, un poste de livraison et des éoliennes ne constituent pas un ensemble immobilier unique. Dès lors, la circonstance que le projet faisant l’objet de la demande de permis de construire ne comporte pas de poste de livraison n’est pas de nature à faire obstacle à la délivrance du permis de construire concernant les éoliennes.

9. Aux termes de l’article R. 122-3 du code de l’environnement, dans sa rédaction alors en vigueur :  » I. – Le contenu de l’étude d’impact doit être en relation avec l’importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l’environnement. II. – L’étude d’impact présente successivement : (…) 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l’environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l’eau, l’air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l’hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique (…) 4° Les mesures envisagées par le maître de l’ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l’environnement et la santé, ainsi que l’estimation des dépenses correspondantes « . Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.

10. L’étude d’impact comporte plusieurs pages relatives à l’impact acoustique de l’implantation du parc. Elle précise la méthodologie utilisée pour étudier la propagation du bruit, et présente des tableaux d’émergences diurnes et nocturnes dans différentes hypothèses de régime de vent. Une annexe à l’étude d’impact présente par ailleurs les émergences spectrales à l’intérieur des habitations fenêtres ouvertes et conclut au respect des critères règlementaires. L’étude indique que le bruit lié au fonctionnement du parc éolien perçu depuis les habitations les plus proches sera conforme aux normes règlementaires excepté pour la bergerie de Camprouard qui fera l’objet d’un plan de gestion sonore avec arrêt de certaines éoliennes dans certaines conditions de vent en période nocturne. L’étude d’impact indique enfin que des mesures acoustiques seront réalisées une fois le parc en fonctionnement, en collaboration avec les services de la direction départementale de l’action sanitaire et sociale afin d’attester du respect des normes et de valider le plan de gestion sonore. Les dispositions invoquées de l’article R. 1334-32 du code de la santé publique, qui définissent l’atteinte à la tranquillité publique ou à la santé publique en fonction de valeurs d’émergence spectrale des bruits engendrés par des « équipements d’activités professionnelles », et non pas seulement en fonction de valeurs d’émergence globale de tels bruits, n’ont, par elles-mêmes, ni pour objet, ni pour effet de définir le contenu de l’étude d’impact imposée par le code de l’environnement dans le cadre d’un projet d’aménagement ou de construction. En l’espèce, il ne résulte d’aucun élément de l’instruction que les mesures réalisées et les engagements du pétitionnaire quant au respect des normes et à la mise en oeuvre d’un plan de gestion sonore ne seraient pas adaptées aux enjeux réels du projet en matière d’impact acoustique. L’étude d’impact ne peut, par suite, être regardée comme insuffisante sur ce point.

11. L’étude d’impact fournie par le pétitionnaire comporte en l’espèce une étude précise de la topographie du site d’implantation, entre le bassin versant du Tarn et celui de l’Orb, constitué de  » plateaux calcaires incisés par un réseau hydrographique plus ou moins dense  » et une description détaillée du milieu hydrographique caractérisé par des  » ruissellements (…) potentiellement nombreux « . Elle indique que les zones d’implantation se trouveront  » en tête de sous bassins versants au sein desquels la gestion des eaux en phase de chantier devra être prise en compte « . Elle comporte également une étude de l’hydrogéologie du secteur concerné et signale en particulier la présence de deux périmètres de protection en ce qui concerne les eaux souterraines tout en indiquant que les risques sont cependant très faibles et limités à la période de travaux et qu’il conviendra de  » veiller à ce qu’aucun déversement n’ait lieu dans les ruisseaux avoisinants « . En ce qui concerne les effets du projet sur le milieu physique, l’étude décrit les opérations de la phase de travaux et mentionne un effet temporaire sur les sols ainsi que des risques d’impact sur les eaux, et notamment le risque faible de fuite de polluants. Dans le chapitre relatif aux mesures réductrices et compensatoires, elle prévoit des mesures en phase travaux, destinées à protéger les sols et les eaux, et indique notamment, s’agissant de la phase exploitation, que les éoliennes ne nécessitent pas d’apport d’eau, que les quantités de produits potentiellement dangereux, en particulier le liquide des dispositifs de transmissions mécaniques et les huiles des postes électriques, sont très faibles et que des dispositifs de récupération adaptés seront mis en place pour pallier des fuites. S’agissant de l’impact sur les eaux souterraines, l’étude prévoit qu’une étude géotechnique sera réalisée avant la construction du parc éolien pour apporter les éléments nécessaires à la prévention de l’altération des eaux à l’aval des éoliennes en termes d’ancrage et de dimensionnement des fondations notamment. Il ne résulte d’aucun élément de l’instruction que les auteurs de l’étude auraient omis de mentionner des facteurs de risques ou auraient sous-estimé les impacts du projet sur le milieu physique. La circonstance que le préfet ait prescrit, dans le permis de construire attaqué, la réalisation d’une étude de terrain consistant en un traçage afin d’éviter tout risque de pollution des eaux, ainsi qu’une étude géophysique et géotechnique pour identifier les zones vulnérables et les cavités naturelles, reprenant d’ailleurs en cela pour partie les engagements pris par le pétitionnaire dans l’étude d’impact, qu’il ait mentionné la nécessité de vigilance lors de la création des plates-formes et pistes d’accès pour éviter le ruissellement vers les cours d’eau et qu’il ait prescrit l’utilisation en phase d’exploitation, d’huiles et de graisses biodégradables, ne traduit pas une insuffisance de l’étude d’impact quant aux effets du projet sur le milieu physique. Ces prescriptions traduisent au contraire la qualité de l’étude d’impact sur ce point, qui a contribué à permettre à l’administration d’apprécier les effets du projet et la pertinence de prescriptions.

12. Les requérants invoquent par ailleurs la méconnaissance des dispositions de l’article R. 122-5 du code de l’environnement aux termes desquelles l’étude d’impact doit comporter une analyse des effets cumulés du projet avec d’autres projets connus. Toutefois, ces dispositions sont issues du décret n° 2011-2019 du 29 décembre 2011 portant réforme des études d’impact des projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements, publié le 30 décembre 2011, dont l’article 13 dispose que :  » Les dispositions du présent décret s’appliquent aux projets dont le dossier de demande d’autorisation, d’approbation ou d’exécution est déposé auprès de l’autorité compétente pour prendre la décision d’autorisation, d’approbation ou d’exécution à compter du premier jour du sixième mois suivant la publication du présent décret au Journal officiel de la République française (…) « . La demande de permis de construire présentée par la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès ayant été déposée le 9 septembre 2009, les dispositions invoquées ne trouvent pas à s’appliquer en l’espèce. En l’absence de dispositions imposant en l’espèce une analyse des effets cumulés avec d’autres projets, le moyen doit être écarté. Au demeurant l’étude d’impact fait état des parcs éoliens en fonctionnement ou autorisés situés à proximité du projet, identifiés sur un document cartographique, et analyse les intervisibilités possibles avec ces parcs pour conclure à l’absence de telles intervisibilités.

13. S’agissant de l’impact du projet sur l’avifaune, l’étude d’impact repose notamment, pour ce qui est de l’inventaire, qui porte sur de nombreuses espèces, sur les observations, écoutes et indices ponctuels d’abondance, relevés après douze journées de prospection réalisées en 2003, 2006 et 2007 aux mois de mai, août et septembre en ce qui concerne la migration prénuptiale, huit journées de prospection réalisées en 2003 et 2006 aux mois d’août, septembre et octobre en ce qui concerne la migration postnuptiale et neuf journées de prospection réalisées en 2003 et 2006 aux mois de mai, juin et juillet en ce qui concerne l’avifaune nicheuse. L’étude comporte des documents cartographiques représentant les axes de migration, les zones de chasse et les zones de nidification. Elle analyse les risques selon les espèces migratoires et nicheuses identifiées et notamment les rapaces, et prévoit, quant aux mesures d’évitement, réduction et compensation des risques, une implantation des éoliennes en dehors des couloirs de migration inventoriés, des principaux sites de nidification et, s’agissant des rapaces, des principales zones de chasse, une limitation du débroussaillage et la réalisation des travaux en dehors des périodes de reproduction. Elle précise qu’un suivi sera réalisé en période d’exploitation. L’autorité environnementale, dans son avis émis le 25 mai 2011, a estimé que l’analyse de l’aire d’étude et les mesures proposées pour la sauvegarde des oiseaux étaient globalement satisfaisantes mais a relevé dans le secteur de la zone d’étude la présence d’espèces avifaunistiques autres que celles mentionnées par l’étude d’impact dont l’aigle royal, le grand-duc W…, le crave à bec rouge, le martinet à ventre blanc, le busard Saint-Martin et la fauvette mélanocéphale, sur le plateau de Guilhaumard, site Natura 2000 situé à 3 km de l’aire d’étude, en précisant que les déplacements des aigles lors de leurs recherches de proies devaient être pris en compte. Eu égard à la présence d’aigles royaux, appartenant à une espèce vulnérable figurant à l’annexe I de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages à proximité de l’aire d’étude et compte tenu des déplacements de ces oiseaux pour la recherche de proies, l’absence, dans l’étude d’impact, d’analyse des impacts du projet sur cette espèce peut être regardée comme entachant sur ce point l’étude d’impact d’insuffisance. Toutefois, et dès lors que l’autorité environnementale, dont l’avis était joint au dossier d’enquête publique et a donc été porté à la connaissance du public, a apporté, sur la présence de cette espèce aux abords de la zone d’étude, des indications détaillées, cette lacune n’a pas eu pour effet de nuire à l’information complète de la population et n’a pas été de nature à exercer une influence sur la décision du préfet. Pour le surplus, la circonstance que l’autorité environnementale a mentionné la présence, à proximité de l’aire d’étude, d’espèces non identifiées par l’étude d’impact ne traduit par elle-même ni une erreur de méthodologie, même si les prospections dataient pour les plus récentes de 2007, ni une lacune dans l’analyse qui a été menée. Il ne résulte d’aucun élément de l’instruction que des enjeux ornithologiques justifiaient que l’étude d’impact comporte une analyse des effets du projet sur des espèces autres que celles prises en considération.

14. S’agissant de l’impact du projet sur les chiroptères, l’étude d’impact indique que le site abrite dix-sept espèces soit 50 % des espèces de chiroptères vivant en France et analyse, pour chaque espèce identifiée, avec des indications chiffrées, la sensibilité des animaux au risque notamment de collision et de modification du paysage sans dissimuler les risques existants. L’étude d’impact comporte également des développements consacrés aux mesures d’évitement et de réduction des risques tenant à la limitation et à l’entretien des clairières de façon à ce que ne s’y développent pas des végétaux susceptibles d’attirer les chiroptères. Alors même que l’étude indique que certains sites n’ont pu être visités lors de l’inventaire des espèces de chiroptères, il ne résulte pas de l’instruction que l’étude serait entachée d’insuffisance sur ce point.

15. Aux termes de l’article L. 414-4 du code de l’environnement :  » I. – Lorsqu’ils sont susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l’objet d’une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après  » Evaluation des incidences Natura 2000  » : (…) 2° Les programmes ou projets d’activités, de travaux, d’aménagements, d’ouvrages ou d’installations (…) « . Il appartient à l’autorité administrative d’apprécier, sous le contrôle du juge, si, au vu des pièces du dossier de demande et des divers avis recueillis, dont celui de l’autorité environnementale, qui se prononce notamment sur la suffisance de l’étude d’impact, le projet en cause est susceptible d’affecter de manière significative un site Natura 2000.

16. Les sites Natura 2000 dont les requérants font état sont situés à 8,4 km pour le plus proche et à 21 km pour le moins proche du site d’implantation du parc éolien projeté. Ni l’étude d’impact, ni l’avis de l’autorité environnementale, ni aucun autre élément de l’instruction ne permet d’estimer que le parc de six éoliennes autorisé serait susceptible d’avoir des incidences significatives sur ces sites.

17. Aux termes de l’article L. 411-1 du code de l’environnement :  » I. – Lorsqu’un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d’intérêt géologique, d’habitats naturels, d’espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : 1° La destruction ou l’enlèvement des oeufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l’enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d’animaux de ces espèces ou, qu’ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat (…) « . En application du 4° du I de l’article L. 411-2 du même code, l’autorité administrative peut délivrer des dérogations à ces interdictions dès lors que sont remplies les conditions qu’il énumère.

18. Il résulte des dispositions rappelées ci-dessus des articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l’environnement qu’elles organisaient, avant l’intervention de l’ordonnance du 26 janvier 2017 relative à l’autorisation environnementale, un régime juridique spécifique en vue de la protection du patrimoine naturel. Toute dérogation aux interdictions édictées par l’article L. 411-1 devait faire l’objet d’une autorisation particulière, délivrée par le préfet ou, dans certains cas, par le ministre chargé de la protection de la nature. Le titulaire d’un permis de construire un parc éolien était également tenu d’obtenir, en tant que de besoin, une telle dérogation au titre de la législation sur la protection du patrimoine naturel. Si l’autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire avait connaissance, notamment au vu de l’étude d’impact jointe à la demande d’autorisation qui doit en principe faire apparaitre l’existence d’espèces protégées dans la zone concernée, des risques éventuels auxquels étaient exposées certaines espèces protégées, et pouvait alors alerter le pétitionnaire sur la nécessité de se conformer à la législation sur la protection du patrimoine naturel, en revanche, elle ne pouvait légalement subordonner la délivrance de l’autorisation sollicitée au titre de la législation sur l’urbanisme au respect de cette législation sur la protection du patrimoine naturel. Dès lors, le moyen tiré de ce que le préfet aurait méconnu cette législation sur la protection du patrimoine naturel en délivrant le permis de construire sans soumettre le projet à l’obtention d’une dérogation au titre de cette législation, doit être écarté.

19. Dans les motifs de la décision, le préfet cite les dispositions de l’article L. 111-1-2 alors en vigueur du code de l’urbanisme, qui ne sont pas applicables dans les communes dotées d’une carte communale, ce qui est le cas de la commune de Fondamente. Il indique toutefois également que le projet est compatible avec les dispositions applicables à la zone N de la carte communale. Certes, l’article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme autorise en dehors des parties urbanisées de la commune les constructions nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, tandis que l’article L. 124-2 du code de l’urbanisme n’autorise dans les secteurs des cartes communales où les constructions ne sont pas admises, les installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées mais aussi qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à l’exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles. Toutefois, il résulte de la rédaction même de l’arrêté préfectoral portant permis de construire que le préfet a apprécié l’atteinte que le projet était susceptible de porter à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages et il ne résulte par ailleurs d’aucun élément de l’instruction que le projet soit susceptible de porter atteinte à l’exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles. Dans ces conditions, l’erreur de droit commise par le préfet dans l’application de l’article L. 111-1-2 au lieu de l’article L. 124-2 du code de l’urbanisme est restée sans incidence sur son appréciation du projet au regard des dispositions applicables.

20. En relevant dans les motifs de sa décision que le projet était  » compatible avec les orientations d’aménagement dessinées par la Zone de Développement de l’Eolien autorisée par le Préfet de l’Aveyron en octobre 2010 « , le préfet n’a pas entendu rendre juridiquement opposable la zone de développement de l’éolien au pétitionnaire. Le permis de construire ne peut être regardé comme entaché d’erreur de droit sur ce point.

21. Le préfet indique, dans les motifs de la décision contestée, que la commission d’enquête a émis un avis favorable et que la commission départementale de la nature, des paysages et des sites a relevé le caractère peu cohérent des deux lignes distinctes d’éoliennes sans remettre en cause l’implantation d’une centrale éolienne sur le site concerné. Ce faisant, il ne s’est pas estimé lié par ces deux avis. En indiquant que la commission départementale de la nature, des paysages et des sites n’avait pas remis en cause l’implantation d’une centrale éolienne sur le site, le préfet n’a par ailleurs pas commis d’erreur d’interprétation de l’avis qui est défavorable  » en l’état actuel « .

22. L’administration ne peut assortir une autorisation d’urbanisme de prescriptions qu’à la condition que celles-ci, entraînant des modifications sur des points précis et limités et ne nécessitant pas la présentation d’un nouveau projet, aient pour effet d’assurer la conformité des travaux projetés aux dispositions législatives et réglementaires dont l’administration est chargée d’assurer le respect.

23. Le permis de construire délivré à la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès prescrit la réalisation d’une étude de terrain avant le lancement des opérations, afin de déterminer l’exutoire du ou des bassins concernés ainsi qu’une étude géophysique et géotechnique afin d’identifier les zones vulnérables et les cavités naturelles présentes au niveau des chemins d’accès, des sites d’implantation des machines et des réseaux câblés. L’arrêté prescrit également la vigilance lors de la création des plates-formes et pistes d’accès afin d’éviter le ruissellement vers les cours d’eau et l’utilisation d’huiles et de graisses biodégradables en phase d’exploitation. Ces prescriptions portent sur des points précis et limités, ne nécessitent pas la présentation d’un nouveau projet, le projet présenté prévoyant d’ailleurs une étude géotechnique concernant les eaux souterraines, et ont pour effet d’assurer la conformité du projet aux dispositions législatives et règlementaires dont l’administration est chargée d’assurer le respect et notamment à l’article R. 111-15 devenu l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme.

24. Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme :  » Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations « .

25. Il résulte de l’instruction, et notamment des éléments contenus dans l’étude d’impact qui n’ont pas été remis en cause par l’autorité environnementale, laquelle a relevé que le volet acoustique était  » globalement satisfaisant « , que le fonctionnement du parc éolien projeté, qui sera situé à 850 mètres des habitations les plus proches, ne devrait pas entraîner de bruits excédant les valeurs règlementaires et qu’un plan de gestion sonore est prévu pour prévenir les émergences qui viendraient à dépasser ces valeurs. Le parc éolien, bien que n’ayant pas été soumis à autorisation d’exploitation au regard de la législation des installations classées pour la protection de l’environnement, est cependant soumis, conformément à l’article L. 553-1 du code de l’environnement, aux dispositions régissant ces installations qui visent notamment à assurer le respect des normes de bruit. Dans ces conditions, le projet autorisé par le permis de construire en litige, lequel doit être considéré, comme il a été dit ci-dessus, comme une autorisation environnementale et relève, à l’occasion de sa contestation, du contentieux de pleine juridiction, conformément à l’article L. 181-17 du code de l’environnement, ne méconnaît pas les dispositions précitées.

26. Aux termes de l’article R. 111-14 du code de l’urbanisme :  » En dehors des parties urbanisées des communes, le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature, par sa localisation ou sa destination : a) A favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants, en particulier lorsque ceux-ci sont peu équipés (…) « .
27. Alors même que d’autres parcs éoliens existants ou autorisés sont situés à 16 km, 20 km, 6 km et 15 km du projet en litige, il ne résulte pas de l’instruction que le parc éolien autorisé, de taille modeste et implanté dans un site où les reliefs masquent les visibilités lointaines, serait de nature, par sa localisation ou sa destination, à favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants.

28. Aux termes de l’article R. 111-15 devenu article R. 111-26 du code de l’urbanisme :  » Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d’environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l’environnement. Le projet peut n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l’environnement « .

29. Ainsi qu’il a été dit au point 13 ci-dessus, l’étude d’impact s’appuie sur une analyse de l’impact des éoliennes sur les différentes espèces d’oiseaux présentes sur le site, et notamment les rapaces, et comporte des engagements du pétitionnaire en vue d’éviter ou de réduire les risques. Ainsi qu’il a été également dit précédemment, l’autorité environnementale a regardé l’étude comme globalement satisfaisante mais a préconisé un suivi triennal de la mortalité des oiseaux et, le cas échéant, la mise en oeuvre d’un plan de gestion arrêtant l’ensemble des machines en périodes sensibles, puis un suivi tous les dix ans. Contrairement à ce que soutiennent les intimés, le permis de construire contesté comporte des prescriptions tenant au respect des engagements pris dans l’étude d’impact quant à la prévention et la réduction des impacts mais aussi au respect des préconisations émises par l’autorité environnementale. Au demeurant, en application de l’article L. 553-1 du code de l’environnement, les éoliennes qui n’ont pas été subordonnées à la délivrance d’une autorisation d’exploiter sont soumises au régime des installations classées pour la protection de l’environnement et notamment à l’arrêté du 26 août 2011 relatif aux installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent au sein d’une installation soumise à autorisation au titre de la rubrique 2980 de la législation des installations classées pour la protection de l’environnement, qui impose un suivi environnemental triennal puis tous les dix ans. Alors même que l’autorité environnementale a identifié la présence, à proximité de l’aire d’étude retenue par l’étude d’impact, d’espèces qui n’ont pas été mentionnées par l’étude d’impact, et malgré la présence d’autres parcs éoliens dans le secteur concerné, il ne résulte pas de l’instruction que les prescriptions imposées seraient insuffisantes en vue d’assurer le bon état de conservation des espèces protégés présentes sur le site et de leurs habitats. Dès lors, et compte tenu de la dimension du parc autorisé, ramené à six éoliennes, le projet ne peut être regardé comme ayant été autorisé en méconnaissance de l’article R. 111-15 précité.

30. Aux termes de l’article R. 111-21 devenu article R. 111-27 du code de l’urbanisme :  » Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales « . Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte aux paysages naturels avoisinants, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte à un paysage naturel de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu’il soit procédé dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité des permis de construire délivrés, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux visés à l’article R. 111-21 cité ci-dessus.

31. Le site d’implantation du projet se trouve dans l’entité paysagère des Causses, entre la vallée de la Sorgues au nord et la vallée de l’Orb au sud, sur le plateau d’Amourès-Bouissac, dans un paysage agro-sylvo-pastoral de collines et de combes, marqué par la présence de nombreux cours d’eau et d’éléments historiques et géologiques remarquables, dont les falaises du plateau de Guilhaumard situé à 2 km au nord. Le site, en contrebas des corniches périphériques du Causse du Larzac, qui se trouve à environ 10 km au nord de l’aire d’étude et classé au patrimoine mondial par l’UNESCO, est traversé par la limite entre le parc naturel régional des Grands Causses et celui du Haut-Languedoc et l’aire d’étude regroupe plusieurs monuments classés ou inscrits. Le paysage dans lequel s’inscrit le projet est un paysage naturel de grande qualité, peu anthropisé et abritant notamment le site inscrit  » du château, de la tour, de l’église et de leurs abords, du chemin de Brusque à Cribas  » et de nombreuses zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique, zones importantes pour la conservation des oiseaux, sites d’intérêt communautaire et zones spéciales de conservation.

32. Cependant, et ainsi qu’il a été dit précédemment, le préfet, sur le fondement de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme, a limité à une seule ligne de six éoliennes l’autorisation sollicitée. Il résulte par ailleurs de l’instruction que le pétitionnaire a choisi d’implanter les éoliennes en retrait de 400 mètres des crêtes sud du plateau pour éviter la covisibilité avec le village de Ceilhes. Il résulte également de l’instruction que le parc projeté ne sera visible d’aucun des monuments inscrits ou classés du secteur et qu’il ne sera visible de façon significative d’aucune zone habitée à l’exception des hauteurs du village de Saint-Félix-de-Sorgues, à une distance de près de 8 km. Il sera en revanche visible de la corniche du Causse du Larzac, à une distance de près de 8 km, et du plateau de Guilhaumard, à une distance d’un peu plus de 5 km ainsi que de quelques autres endroits tels le Rocher de la Pascalerie, à une distance de 3,5 km. Toutefois, compte tenu des distances et dès lors que le parc autorisé a été réduit à six éoliennes, il ne résulte pas de l’instruction que les visibilités sur ce parc soient susceptibles de modifier la perception du paysage au point de porter atteinte à son caractère ou à son intérêt. Dans ces conditions, le projet autorisé ne peut être regardé comme contraire aux dispositions précitées.

33. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner la régularité du jugement et la recevabilité de la demande de première instance, que la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès et le ministre sont fondés à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif a annulé le permis de construire délivré le 17 février 2012 ainsi que la décision implicite portant rejet du recours gracieux présenté à l’encontre de ce permis de construire.

34. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat et de la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, les sommes que demandent les intimés au titre des frais d’instance d’exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge des intimés les sommes que demande la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès en application de ces dispositions.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 3 juillet 2015 est annulé.
Article 2 : La demande présentée devant le tribunal administratif de Toulouse par l’Association de préservation du patrimoine culturel et naturel des Monts de Lacaune et du Rougier de Camarès, l’association Les Grifouls, la société civile immobilière Rom agricole, le groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) de Saint-Julien de Molières, Mme N…, M. K…, Mme L…, M. AG… I…, M. et Mme AB…, M. C…, M. AB…, Mme U… et M. R…, Mme G… et M. J…, Mme AD…, Mme de la Grandière, M. I… et Mme Q… et M. du Liège est rejetée.
Article 3 : Le surplus des conclusions d’appel des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, à l’Association de préservation du patrimoine culturel et naturel des Monts de Lacaune et du Rougier de Camarès, à l’association Les Grifouls, à la société civile immobilière Rom agricole, au groupement agricole d’exploitation en commun de Saint-Julien de Molières, à Mme F…-AF… N…, à M. A… K…, à Mme T… L…, à M. M… AG… I…, à M. et Mme P… AB…, à M. B… C…, à M. Z… AB…, à Mme O… U… et M. P… R…, à Mme H… G… et M. AC… J…, à Mme Y… AD…, à Mme F… de la Grandière, à M. AC… I… et Mme V… Q… et à M. X… du Liège.
Une copie en sera transmise au préfet de l’Aveyron pour information et au Procureur de la République près le tribunal judiciaire de Rodez en application de l’article R. 751-11 du code de justice administrative.
Délibéré après l’audience du 18 février 2020 à laquelle siégeaient :
Mme AA… E…, président,
M. Frédéric Faïck, président-assesseur,
Mme Caroline Gaillard, premier conseiller,
Lu en audience publique, le 19 mai 2020.

Le président rapporteur,
Elisabeth E… La République mande et ordonne au ministre de la cohésion sociale et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

2
N°s 19BX00504, 19BX00686

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