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Le « projet stratégique et opérationnel » d’un Établissement Public d’Aménagement est un « Acte de droit souple » !

CAA de MARSEILLE

N° 17MA03851 – 17MA03875   
Inédit au recueil Lebon
1ère chambre – formation à 3
Mme JOSSET, président
M. Pierre-Yves GONNEAU, rapporteur
Mme GIOCANTI, rapporteur public
Dentons Europe, AARPI, avocats

lecture du vendredi 22 juin 2018

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le collectif associatif 06 pour des réalisations écologiques (CAPRE 06) a demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler la délibération du 9 juillet 2015 par laquelle le conseil d’administration de l’établissement public d’aménagement de la Plaine du Var a approuvé son projet stratégique et opérationnel.

Par un jugement n° 1503595 du 22 juin 2017, le tribunal administratif de Nice a fait droit à cette demande.

Procédure devant la Cour :

I. Par une requête, enregistrée le 8 septembre 2017 sous le numéro 17MA03851, l’établissement public d’aménagement Écovallée-Plaine du Var, représenté par Me B…, demande à la Cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 22 juin 2017 ;

2°) de rejeter la demande présentée par le CAPRE 06 devant le tribunal administratif de Nice ;

3°) de mettre à la charge du CAPRE 06 la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :
– la demande était irrecevable dès lors que le projet stratégique et opérationnel ne constitue pas un acte susceptible de recours ;
– le projet stratégique et opérationnel n’entre pas dans le champ d’application de l’article L. 414-4 du code de l’environnement ;
– le projet stratégique et opérationnel n’affecte pas de manière significative la zone Natura 2000  » basse vallée du Var  » ;
– l’absence d’évaluation des incidences n’a pas eu d’influence sur le sens de la délibération et n’a pas privé les intéressés d’une garantie au regard des évaluations des incidences des documents d’urbanisme existants ;
– les moyens tirés de l’irrégularité de la concertation, de l’absence de saisine de la commission nationale du débat public, de l’irrégularité des convocations des administrateurs à la séance du conseil d’administration du 9 juillet 2015 et de l’irrégularité de la composition du conseil d’administration ne sont pas fondés.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 septembre 2017 et 27 février 2018, sous le numéro 17MA03875, le ministre de la cohésion des territoires demande à la Cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 22 juin 2017 ;

2°) de rejeter la demande présentée par le CAPRE 06 devant le tribunal administratif de Nice.

Il soutient que :
– la demande était irrecevable dès lors que le projet stratégique et opérationnel ne constitue pas un acte susceptible de recours ;
– le projet stratégique et opérationnel n’entre pas dans le champ d’application de l’article L. 414-4 du code de l’environnement.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 janvier et 5 avril 2018, le CAPRE 06 conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’État la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :
– les moyens soulevés par le ministre de la cohésion des territoires ne sont pas fondés ;
– la concertation n’a pas respecté les modalités prévues par la délibération du 31 mars 2014 ;
– aucun bilan de la concertation s’étant déroulée durant l’année 2015 n’a été tiré ;
– la concertation a été insuffisante dès lors qu’elle s’effectuait à propos d’un projet déjà arrêté et qu’elle n’a pas permis une participation représentative de la population ;
– la commission nationale du débat public aurait dû être saisie.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’absence de qualité du ministre de la cohésion des territoires pour faire appel.

Le ministre de la cohésion des territoires a présenté ses observations, enregistrées le 1er juin 2018, sur le moyen relevé d’office.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
– le code de l’urbanisme ;
– le décret n° 2008-773 du 30 juillet 2008 portant création de l’établissement public d’aménagement de la plaine du Var ;
– le code de justice administrative.

Vu la décision de la présidente de la cour administrative d’appel de Marseille qui désigne Mme Muriel Josset, présidente assesseure de la 1ère chambre, pour présider, en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative, la formation de jugement en cas d’absence ou d’empêchement de M. Alain Poujade, président de la 1ère chambre.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
– le rapport de M. Gonneau,
– les conclusions de Mme Giocanti,
– et les observations de Me A…, représentant l’établissement public d’aménagement Écovallée-Plaine du Var, et de Mme Bonaloi, présidente de l’association CAPRE 06.

Une note en délibéré présentée par le CAPRE 06 a été enregistrée le 8 juin 2018 dans les deux instances.

Considérant ce qui suit :

Sur l’appel de l’établissement public d’aménagement :

1. Aux termes de l’article L. 321-18 du code de l’urbanisme :  » I- L’établissement élabore un projet stratégique et opérationnel qui définit ses objectifs, sa stratégie ainsi que les moyens qui seront mis en oeuvre pour les atteindre. / II. – Le projet stratégique et opérationnel tient compte : 1° Des orientations stratégiques définies par l’autorité administrative compétente de l’Etat ; 2° Des priorités énoncées dans les documents d’urbanisme ainsi que des objectifs de réalisation de logements précisés par les programmes locaux de l’habitat. « . Aux termes de l’article R*321-14 du même code dans sa rédaction applicable au présent litige :  » Le projet stratégique et opérationnel mentionné à l’article L. 321-18 comporte :1° Un document déclinant sur le long terme les orientations stratégiques et opérationnelles de l’établissement sur son territoire de compétence, assorties des moyens techniques et financiers susceptibles d’être mobilisés ; 2° Un document planifiant à moyen terme, sous la forme d’un programme prévisionnel d’aménagement (PPA), les actions, opérations et projets à réaliser, leur localisation, l’échéancier prévisionnel de leur réalisation ainsi que les perspectives financières à leur achèvement. / Le projet stratégique et opérationnel fait l’objet d’un bilan annuel permettant d’examiner l’état d’avancement des opérations et d’actualiser leurs perspectives financières. « .

2. L’établissement public d’aménagement de la plaine du Var, renommé en 2015 établissement public d’aménagement Écovallée-Plaine du Var, est chargé, aux termes de l’article 2 du décret du 30 juillet 2008 susvisé, de procéder à toutes opérations de nature à favoriser l’aménagement, le renouvellement urbain, le développement économique et la valorisation des espaces compris à l’intérieur du périmètre dans lequel il exerce sa mission. Dans ce cadre, le conseil d’administration de l’établissement a adopté le 9 juillet 2015 son projet stratégique et opérationnel, répondant aux conditions définies par les articles L. 321-18 et R*321-14 du code de l’urbanisme précités. Dans une première partie, ce document présente la situation géographique et socio-économique de la plaine du Var, en ce qui concerne notamment l’emploi, le secteur agricole et l’enseignement supérieur et la recherche, et décrit les enjeux écologiques de ce territoire et les risques naturels et technologiques existants. Dans une seconde partie, le projet développe la stratégie de l’établissement public visant à développer et aménager le territoire tout en étant exemplaire en matière de respect de l’environnement. L’établissement public se donne ainsi pour mission, grâce notamment à une base de données sur la biodiversité, d’inciter l’ensemble des opérateurs à prendre en compte les enjeux paysagers et de biodiversité en amont des études ou des projets. Il entend aussi contribuer à la prévention des risques par des actions d’incitation et, notamment, l’élaboration d’un guide pour la prise en compte du risque d’inondation. En matière de performance énergétique, l’établissement public sera  » porteur d’actions innovantes  » ou d’incitations pour atteindre des niveaux élevés de performances environnementales. En ce qui concerne les infrastructures et les déplacements, l’établissement proposera  » d’apporter sa contribution active  » dans le cadre d’un partenariat des autorités organisatrices des transports et incitera à la mise en oeuvre d’expérimentations. Il résulte donc de ce qui précède que la stratégie de l’établissement public, à l’exception des projets d’aménagements dont elle est le maître d’ouvrage, se limite à coordonner et encourager les différents acteurs.

3. Le programme prévisionnel d’aménagement constitue la troisième partie du projet stratégique et opérationnel. Ce programme présente, dans un premier temps, les opérations en cours prioritaires. Il s’agit de l’opération  » Grand Arenas  » constituant un nouveau quartier mixte de 50 hectares dans le cadre d’une zone d’aménagement concerté créée en 2013 et dont les travaux ont débuté en 2014. La deuxième opération est celle du quartier  » Nice Méridia  » qui est une zone d’aménagement concerté de 24 hectares créée en 2013 et dans laquelle les travaux ont débuté en 2015. La troisième opération est celle consistant à relocaliser les activités du marché d’intérêt national sur le territoire de la commune de La Gaude, opération prévue par le plan local d’urbanisme de cette commune et pour laquelle les études ont débuté. Enfin la quatrième opération prioritaire est celle du quartier de la Digue, consistant en l’extension du centre-ville de la commune de Saint-Laurent du Var, et pour laquelle la réflexion sur le projet avec la commune est en cours. Le programme prévisionnel d’aménagement présente ensuite les projets d’aménagement potentiels pouvant être engagés, soit le nouveau quartier des Bréguières, sur la commune de Gattières tel que prévu par le document d’urbanisme de cette commune, et le quartier des Coteaux du Var sur la commune de Saint-Jeannet, dont l’étude a été réalisée à la demande de la commune. Le programme fait ensuite état des secteurs en cours d’études pré-opérationnelles, comme celui de la Baronne où  » il convient d’accompagner les projets portés par des promoteurs immobiliers « , celui de la requalification de l’entrée de ville de Saint-Laurent du Var, celui de l’extension de l’opération Méridia, et ceux du quartier des Iscles et des Plans. Ainsi, le programme prévisionnel d’aménagement se borne, d’une part, à présenter deux opérations qui ont déjà fait l’objet d’autorisations, et, d’autre part, à présenter des projets qui sont au stade de l’étude préparatoire.

4. Il résulte de ce qui précède que le projet stratégique et opérationnel en litige présente la politique et les orientations de l’établissement public d’aménagement de la Plaine du Var. Le projet stratégique et opérationnel ne permet pas, par lui-même, la prescription et la réalisation des opérations d’aménagements, qui sont subordonnées à leur traduction préalable dans les documents d’urbanisme des collectivités qu’elles concernent et aux autorisations d’aménager et de construire prises par les autorités compétentes. Par ailleurs, eu égard à son contenu, analysé aux points 2 et 3, ce document n’est pas de nature à produire des effets notables, notamment de nature économique, et n’a pas pour objet d’influer de manière significative sur les comportements des personnes autres que l’établissement. Dès lors, la délibération qui approuve ce document n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Par suite, la demande présentée par le CAPRE 06 devant le tribunal administratif de Nice était irrecevable.

5. Il résulte de tout ce qui précède que l’établissement public d’aménagement Écovallée-Plaine du Var est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a annulé la délibération du 9 juillet 2015.

Sur l’appel du ministre de la cohésion des territoires :

6. Le présent arrêt annule le jugement et rejette la demande présentée par l’association CAPRE 06 devant le tribunal administratif de Nice. Il n’y a donc plus lieu pour la Cour de se prononcer sur la requête présentée par le ministre de la cohésion des territoires.

Sur les frais liés au procès :

7. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :  » Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. « .

8. Il n’y a pas lieu dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du CAPRE 06 le versement d’une somme à l’établissement public d’aménagement Écovallée-Plaine du Var au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n’y a pas non plus lieu de mettre à la charge de l’État le versement d’une somme à l’association CAPRE 06 au même titre.

D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 22 juin 2017 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par le CAPRE 06 devant le tribunal administratif de Nice est rejetée.
Article 3 : Il n’y a pas lieu de se prononcer sur la requête présentée par le ministre de la cohésion des territoires.
Article 4 : Les conclusions de l’établissement public d’aménagement Écovallée-Plaine du Var et de l’association CAPRE 06 présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l’établissement public d’aménagement Écovallée-Plaine du Var, au ministre de la cohésion des territoires et au collectif associatif 06 pour des réalisations écologiques.
Délibéré après l’audience du 7 juin 2018, à laquelle siégeaient :

Mme Josset, présidente assesseure, présidant la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative,
M. Gonneau, premier conseiller,
M. Silvy, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 22 juin 2018.
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N° 17MA03851

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