Les commissaires enquêteurs sont des irresponsables !

Une faute commise par un commissaire enquêteur dans le cadre d’une enquête publique à l’occasion de l’élaboration d’un Plan Local d’Urbanisme n’engage pas sa responsabilité.

COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE LYON

N° 09LY02412

1ère Chambre – formation à 5
M. LE GARS, président
Mme Virginie CHEVALIER-AUBERT, rapporteur
M. BESSON, rapporteur public
DROIT PUBLIC CONSULTANTS, avocat

lecture du mardi 31 mai 2011

 

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Vu le recours, enregistré le 14 octobre 2009, présenté par, le MINISTRE DE L’ECOLOGIE, DE L’ENERGIE DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER ;
Il demande à la Cour :
1°) d’annuler le jugement n° 0703881 du 30 juin 2009 du Tribunal administratif de Lyon, qui a déclaré l’Etat responsable des conséquences dommageables de l’irrégularité de la procédure d’enquête publique préalable à l’approbation de la révision du plan d’occupation des sols de la commune de Péron approuvée par délibération du 13 février 2001 et l’a condamné à verser à la commune de Péron une somme de 4 656,78 euros en réparation de ses préjudices ;
2°) de rejeter la demande de la commune de Péron devant le Tribunal administratif de Lyon ;
Il soutient que la responsabilité de l’Etat ne peut être fondée sur la circonstance qu’il réglemente la procédure des enquêtes publiques et le rôle des commissaires enquêteurs ; que c’est la commune qui est responsable de la procédure d’élaboration du plan d’occupation des sols et de l’illégalité de la décision d’approbation du plan qui serait prise à l’issue d’une procédure irrégulière ; que la commune avait la possibilité d’expliquer son projet de révision du plan d’occupation des sols au commissaire enquêteur, ce qui aurait pu être de nature à éviter la confusion que ce dernier a pu faire entre les procédures de modification et de révision ; qu’en vertu de l’article D. 123-41 du code de l’environnement, la radiation d’un commissaire enquêteur peut être prononcée à tout moment par décision motivée à sa demande ou pour faute professionnelle ; qu’elle aurait pu saisir le tribunal administratif pour demander la radiation du commissaire enquêteur et organiser une nouvelle enquête avant d’approuver le même projet ; que sur les autres moyens soulevés par la commune devant le tribunal administratif, il s’en rapporte à son mémoire en défense produit le 25 septembre 2007 ;
Vu le mémoire, enregistré le 3 mars 2010, présenté pour la commune de Péron, représentée par son maire en exercice ; elle conclut au rejet de la requête et à la confirmation du jugement en ce qu’il déclare l’Etat entièrement responsable des préjudices subis par la commune et demande à titre principal que le jugement soit réformé sur l’évaluation des préjudices, que l’Etat soit condamné à lui verser la somme de 413 217,23 euros, outre intérêts de droit capitalisés à compter du jour de son recours gracieux ; elle sollicite à titre subsidiaire que la requête soit rejetée, que l’ensemble du dispositif de première instance soit confirmé et qu’il en soit assuré l’exécution dans un certain délai assorti d’une astreinte de 500 euros par jour de retard ; elle demande en outre que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l’Etat en application de l’article L. 761 du code de justice administrative ;
Elle soutient qu’elle est fondée à mettre en doute la recevabilité de l’appel formé par l’Etat quant au respect du délai d’appel ; que le ministre ne peut adopter une motivation par référence à un précédent mémoire pour les moyens figurant en partie II-B de la requête du ministre ; que l’Etat doit réparer les préjudices résultant directement de l’exercice fautif de l’activité de commissaire enquêteur, comme collaborateur occasionnel du service public de l’environnement, de l’écologie et du développement durable ; que la commune n’a pas engagé sa responsabilité ; que la commune ne disposait d’aucune possibilité d’intervention de nature à empêcher la survenance de fautes commises par le commissaire enquêteur ; que l’Etat doit réparer l’intégralité de ses préjudices ;
Vu le mémoire, enregistré le 26 mai 2010, présenté par le ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer; il conclut aux mêmes fins que le recours par les mêmes moyens ; Il soutient en outre que le commissaire enquêteur a conduit sa mission pour le compte de la commune de Péron et non pour le compte de l’Etat ; que l’Etat n’est pas intervenu dans le lancement, le déroulement et la clôture de l’enquête publique ; que la mission du commissaire enquêteur ne peut être rattachée en l’espèce qu’au service public communal ;
Vu le mémoire, enregistré le 23 août 2010, présenté pour la commune de Péron, représentée par son maire en exercice ; elle conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire par les mêmes moyens ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 10 mai 2011 :

– le rapport de Mme Chevalier-Aubert, premier-conseiller ;

– les observations de Maître Chanon, substituant Me Majerowicz du Cabinet Droit Public Consultants, avocat de la commune Péron ;

– et les conclusions de M. Besson, rapporteur public ;

– la parole ayant été à nouveau donnée à la partie présente ;

Considérant que, par un jugement en date du 30 juin 2009, le Tribunal administratif de Lyon, a déclaré l’Etat responsable des conséquences dommageables de l’irrégularité de la procédure d’enquête publique préalable à l’approbation de la révision du plan d’occupation des sols de la commune de Péron, approuvée par délibération du 13 février 2001 et l’a condamné à verser à cette commune une somme de 4 656,78 euros en réparation des préjudices que cette dernière estime avoir subis ; que le ministre de l’écologie, du développement durable et de la mer relève appel de ce jugement ; que la commune de Péron demande que l’Etat soit condamné à lui verser la somme de 413 217,23 euros, outre intérêts de droit capitalisés à compter du jour du dépôt de son recours gracieux et, à titre subsidiaire, que l’exécution du jugement de première instance soit assurée dans un certain délai assorti d’une astreinte de 500 euros par jour de retard ;
Sur la recevabilité du recours du ministre :
Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article R. 811-2 du code de justice administrative : Sauf disposition contraire, le délai d’appel est de deux mois… ; que si la commune soutient que le recours du ministre serait tardif, il ressort des pièces du dossier que le jugement attaqué a été notifié au ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer le 14 août 2009, par un courrier de notification qui comporte un tampon de réception au ministère à cette date ; qu’ainsi, le recours enregistré le 14 octobre 2009 n’est pas tardif ;

Considérant, en second lieu, qu’aux termes de l’article R. 411-1 du code de justice administrative : La juridiction est saisie par requête. (…). Elle contient l’exposé des faits et moyens, ainsi que l’énoncé des conclusions soumises au juge. L’auteur d’une requête ne contenant l’exposé d’aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d’un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu’à l’expiration du délai de recours. ; qu’il ressort des termes mêmes du recours, que ce dernier est suffisamment motivé , sans que la commune de Péron puisse utilement faire valoir que sur certains moyens soulevés par la commune, le ministre s’en est rapporté à son mémoire en défense produit le 25 septembre 2007, devant le Tribunal administratif de Lyon ; qu’ainsi le recours est suffisamment motivé et, par suite, recevable ;
Sur les conclusions principales du ministre :
Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 123-3 du code de l’urbanisme applicable à la révision du plan d’occupation des sols approuvée le 13 février 2001 : Le plan d’occupation des sols est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de la commune (…) ; qu’aux termes de l’article L. 123-9 du code de l’environnement, issu de l’article 4 de la loi du 12 juillet 1983 susvisée dans sa rédaction alors applicable : Le commissaire enquêteur (…) conduit l’enquête de manière à permettre au public de prendre une connaissance complète du projet et de présenter ses appréciations, suggestions et contre-propositions. / Il peut recevoir tous documents, visiter les lieux concernés, à l’exception des lieux d’habitation, après information préalable des propriétaires et des occupants par les soins de l’autorité compétente, entendre toutes personnes dont il juge l’audition utile et convoquer le maître d’ouvrage ou ses représentants ainsi que les autorités administratives intéressées. / Il peut organiser, sous sa présidence, une réunion d’information et d’échange avec le public en présence du maître d’ouvrage. / Sous réserve des dispositions de l’article L. 123-15, le maître d’ouvrage communique au public les documents existants que le commissaire enquêteur juge utiles à la bonne information du public. En cas de refus de communication opposé par le maître d’ouvrage, sa réponse motivée est versée au dossier de l’enquête. / Le commissaire enquêteur (…) se tient à la disposition des personnes ou des représentants d’associations qui demandent à être entendus ; qu’aux termes de l’article R. 123-11 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable, issue du décret n° 85-452 du 23 avril 1985 susvisé : Le plan d’occupation des sols rendu public est soumis par le maire à enquête publique dans les conditions suivantes : / Le maire saisit le président du tribunal administratif en vue de la désignation d’un commissaire enquêteur (…) dans les conditions prévues aux articles 8, 9 et 10 du décret n° 85-453 du 23 avril 1985. (…) / (…) / L’enquête s’ouvre selon le cas : a) A la mairie ; b) Ou au siège de l’établissement public de coopération intercommunale compétent et aux mairies des communes concernées. / Pendant le délai fixé au troisième alinéa, les observations sur le plan d’occupation des sols peuvent être consignées par les intéressés sur le ou les registres d’enquête, ou adressées par écrit, au lieu fixé pour l’ouverture de l’enquête, au commissaire enquêteur (…), lequel les annexe au registre mentionné à l’alinéa précité. / Le commissaire enquêteur (…) peut faire compléter le dossier, demander l’organisation d’une réunion publique ou décider de proroger la durée de l’enquête dans les conditions prévues aux articles 17 à 19 du décret n° 85-453 du 23 avril 1985. / A l’expiration du délai d’enquête, le ou les registres d’enquête sont clos et signés par le commissaire enquêteur (…). Le commissaire enquêteur (…) examine les observations consignées ou annexées aux registres, établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou défavorables. Le commissaire enquêteur (…) adresse le dossier accompagné du rapport et des conclusions au maire dans le délai d’un mois à compter de la date de clôture de l’enquête. Copie du rapport et des conclusions est communiquée par le maire au préfet et au président du tribunal administratif. / Le rapport et les conclusions sont tenus à la disposition du public à la mairie ou, le cas échéant, au siège de l’établissement public compétent et aux mairies des communes concernées ; qu’aux termes de l’article R. 123-12 du même code, alors applicable : Le plan d’occupation des sols, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l’enquête publique (…), donne lieu, dans les conditions fixées au premier alinéa de l’article R. 123-9, à la consultation des services de l’Etat et des personnes publiques associées si le maire estime que la nature et l’importance des modifications envisagées justifient cette consultation. Le plan, accompagné par les avis des personnes publiques, des associations et des organismes de gestion des parcs naturels régionaux ainsi que par les communications du préfet mentionnés au deuxième alinéa de l’article R. 123-10, est ensuite transmis au conseil municipal, qui l’approuve par délibération. (…) ; qu’aux termes de l’article R. 123-22 du code de l’environnement, auquel renvoie l’article R. 123-19 du code de l’urbanisme alors applicable : (…) Le commissaire enquêteur (…) établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur (…) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l’opération (…) ; qu’aux termes de l’article 7 du décret n° 98-622 du 20 juillet 1998 alors en vigueur : (…) La radiation d’un commissaire enquêteur peut être prononcée à tout moment, par décision motivée, à sa demande ou pour faute professionnelle. Dans ce dernier cas, la commission doit au préalable, informer l’intéressé des griefs qui lui sont faits et l’avoir mis à même de présenter ses observations ;
Considérant que le Tribunal administratif de Lyon, par un jugement en date du 15 avril 2003 devenu définitif, a annulé la délibération en date du 13 février 2001 par laquelle le conseil municipal de Péron avait approuvé la révision de son plan d’occupation des sols au motif que le commissaire enquêteur n’avait pas régulièrement motivé son avis favorable et s’était mépris sur l’objet de sa mission ; que le plan d’occupation des sols soumis à enquête publique est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de la commune ; que le commissaire enquêteur qui a réalisé, comme en l’espèce, une enquête publique relative à la révision d’un plan d’occupation des sols, n’ a pas accompli une mission pour le compte du service public de l’environnement, de l’écologie et du développement durable , mais a conduit une enquête à caractère local destinée à permettre aux habitants de la commune de prendre une connaissance complète du projet et de présenter leurs observations, suggestions et contre-propositions ; qu’il a pour mission d’établir un rapport adressé au maire, avec copie au préfet et au président du Tribunal administratif qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies et consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non au projet de révision du document ; que, si la commune, comme l’Etat, n’ont pas la possibilité d’adresser des instructions au commissaire enquêteur au cours de l’enquête ou lors du dépôt de son rapport, la commune peut, après réception des conclusions du commissaire enquêteur qu’elle estimerait irrégulières ne pas approuver le document d’urbanisme, informer le préfet de la situation et solliciter la désignation d’un autre commissaire pour une nouvelle enquête ; que, si la mission du commissaire enquêteur contribue à la tenue d’un débat public sur le projet communal, qu’il peut le cas échéant être amené à prendre en compte des intérêts autres que ceux de la commune, il n’est pas investi par les textes législatifs ou règlementaires d’une mission de garant d’une bonne utilisation des sols et de la protection de l’environnement pour le compte de l’Etat et ne peut ainsi être qualifié de collaborateur occasionnel du service étatique de l’environnement, de l’écologie et du développement durable ; qu’ainsi la responsabilité de l’Etat ne peut être engagée au motif qu’il détermine et garantit les conditions d’exercice de la mission des commissaires enquêteurs ; que dans ces conditions, contrairement à ce qu’à jugé le Tribunal administratif, les fautes commises par le commissaire enquêteur au cours de l’enquête ne sont pas susceptibles d’engager la responsabilité de l’Etat ;
Considérant qu’il appartient à la Cour, saisie par l’effet dévolutif de l’appel, de statuer sur l’ensemble des moyens soulevés devant elle et le tribunal administratif par la commune de Péron ;
Considérant que la commune de Péron soutient que la responsabilité de l’Etat est engagée à raison de la faute qu’aurait commise le président du Tribunal administratif de Lyon, en désignant un commissaire enquêteur sans contrôler ses compétences ; que la commune ne démontre cependant pas que le président du Tribunal administratif de Lyon, lors de la désignation du commissaire enquêteur pour l’enquête litigieuse aurait pu être informé ou avoir des éléments lui permettant de douter des compétences du commissaire enquêteur désigné pour mener l’enquête ; que, par suite, la responsabilité de l’Etat ne peut, en l’espèce être engagée sur ce fondement ;
Considérant que le ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer est fondé à demander l’annulation du jugement du 30 juin 2009 par lequel le Tribunal administratif de Lyon l’a déclaré responsable des conséquences dommageables de l’irrégularité de la procédure d’enquête publique préalable à l’approbation, le 13 février 2001, de la révision de son plan d’occupation des sols et l’a condamné à verser la somme de 4 656,78 euros à la commune de Péron à ce titre et la somme de 1 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Sur les conclusions incidentes à fin d’indemnisation complémentaire et d’exécution présentées par la Commune de Péron :
Considérant, en premier lieu, que, le présent arrêt n’appelant aucune mesure d’exécution de la décision de première instance, les conclusions à fin d’exécution présentées devant la Cour par la commune de Péron ne peuvent qu’être rejetées ;

Considérant, en second lieu, qu’en l’absence de responsabilité de l’Etat du fait de la faute commise par le commissaire enquêteur, les conclusions à fin d’indemnisation complémentaire présentées par la commune de Péron doivent être également rejetées ;
Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu’aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ;
Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante la somme que demande la commune de Péron au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 0703881 du Tribunal administratif de Lyon en date du 30 juin 2009 est annulé.
Article 2 : L’ensemble des conclusions de la commune de Péron est rejeté.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au MINISTRE DE L’ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT et à la Commune de Péron.
Délibéré après l’audience du 10 mai 2011, à laquelle siégeaient :
M. Le Gars, président de la Cour,
M. Bézard, président,
M. Fontbonne, président-assesseur,
M. Chenevey et Mme Chevalier-Aubert, premiers conseillers.
Lu en audience publique, le 31 mai 2011.