Permis de construire : comment justifier un refus de prorogation de validité ?

Conseil d’État

N° 371567   
Mentionné dans les tables du recueil Lebon
6ème / 1ère SSR
M. Stéphane Decubber, rapporteur
M. Xavier de Lesquen, rapporteur public
SCP BARTHELEMY, MATUCHANSKY, VEXLIARD, POUPOT ; SCP NICOLAY, DE LANOUVELLE, HANNOTIN, avocats

lecture du vendredi 11 décembre 2015

Vu la procédure suivante :

Sous le n° 371567 :

La société La Compagnie du vent a demandé au tribunal administratif de Rennes, d’une part, d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 27 septembre 2010 par lequel le préfet du Finistère a rejeté sa demande tendant à la prorogation du permis de construire accordé le 11 décembre 2007 pour la construction de sept éoliennes et d’un poste de livraison sur le territoire de la commune de Locmélar, d’autre part, d’enjoindre au préfet du Finistère de lui accorder la prorogation demandée ou, à défaut, de procéder à un nouvel examen de sa demande. Par un jugement n° 1004921 du 18 octobre 2012, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande de la société La Compagnie du vent.

Par un arrêt n° 12NT03252 du 12 juillet 2013, la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté l’appel formé par la société La Compagnie du vent.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 23 août et 25 novembre 2013 et le 1er octobre 2015, la société La Compagnie du vent demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à ses conclusions d’appel ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sous le n° 371568 :

La société La Compagnie du vent a demandé au tribunal administratif de Rennes, d’une part, d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 27 septembre 2010 par lequel le préfet du Finistère a rejeté sa demande tendant à la délivrance d’un permis de construire modificatif du permis de construire accordé le 11 décembre 2007 pour la construction de sept éoliennes et d’un poste de livraison sur le territoire de la commune de Locmélar et, d’autre part, d’enjoindre au préfet du Finistère de lui délivrer ce permis modificatif ou, à défaut, de procéder à un nouvel examen de sa demande. Par un jugement n° 1004923 du 18 octobre 2012, le tribunal administratif de Rennes a annulé l’arrêté du 27 septembre 2010, mais rejeté les conclusions aux fins d’injonction.

Par un arrêt n° 12NT03253 du 12 juillet 2013, la cour administrative d’appel de Nantes, saisie d’un appel de la société La Compagnie du vent, dirigé contre le refus du tribunal administratif de faire droit à ses conclusions aux fins d’injonction, et d’un recours incident du ministre de l’égalité des territoires et du logement, a, d’une part, annulé l’article 1er du jugement du 18 octobre 2012 par lequel le tribunal administratif de Rennes a annulé l’arrêté du 27 septembre 2010 portant refus de permis modificatif et, d’autre part, rejeté la demande présentée par la société La Compagnie du vent devant le tribunal administratif de Rennes ainsi que les conclusions présentées par la société devant elle.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 23 août et 25 novembre 2013 et le 1er octobre 2015, la société La Compagnie du vent demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt du 12 juillet 2013 de la cour administrative d’appel de Nantes ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à ses conclusions d’appel ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

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Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :
– le code de l’urbanisme ;
– le code de l’aviation civile ;
– l’arrêté du 25 juillet 1990 relatif aux installations dont l’établissement à l’extérieur des zones grevées de servitudes aéronautiques de dégagement est soumis à autorisation ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Stéphane Decubber, maître des requêtes en service extraordinaire,

– les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, Hannotin, avocat de la société La Compagnie du vent et à la SCP Barthélémy, Matuchansky, Vexliard, Poupot, avocat de l’association France énergie éolienne ;

1. Considérant qu’il ressort des énonciations des arrêts attaqués que la société La Compagnie du vent a déposé une demande de permis de construire pour un parc de onze éoliennes, sur le territoire de la commune de Locmélar (Finistère), qui est située près de la base aérienne de Landivisiau et où ont été instituées des servitudes aériennes reportées en annexe de la carte communale ; que, par un arrêté du 11 décembre 2007, le préfet du Finistère n’a autorisé la construction que de sept éoliennes ; que la société La Compagnie du Vent a présenté en 2010 deux demandes tendant respectivement à la prorogation du permis de construire et à la délivrance d’un permis de construire modificatif afin d’allonger la longueur des pales des éoliennes ; que, saisi en application de l’article R. 244-1 du code de l’aviation civile, le ministre de la défense a émis un avis défavorable à ces demandes ; que, par deux arrêtés du 27 septembre 2010, le préfet les a rejetées ; que le tribunal administratif de Rennes a, par deux jugements du 18 octobre 2012, rejeté la demande présentée par la société tendant à l’annulation du refus de prorogation du permis de construire et annulé le refus de permis de construire modificatif ; que, par deux arrêts du 12 juillet 2013, contre lesquels la société se pourvoit en cassation, la cour administrative d’appel de Nantes a, d’une part, rejeté la requête de la société La Compagnie du vent contre le jugement par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande d’annulation du refus de prorogation du permis de construire et, d’autre part, sur le recours incident du ministre de l’égalité des territoires et du logement, annulé l’article 1er du jugement du 18 octobre 2012 par lequel ce tribunal a annulé le refus de délivrance du permis modificatif sollicité et rejeté la demande présentée par la société tendant à l’annulation de ce refus ainsi que les conclusions présentées par la société devant elle ;

2. Considérant que les deux pourvois nos 371567 et 371568 présentent à juger des questions qui sont liées ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;

3. Considérant que l’association France énergie éolienne, justifie d’un intérêt suffisant, eu égard à la nature et à l’objet des litiges, pour intervenir au soutien des pourvois formés par la société La Compagnie du vent devant le Conseil d’Etat ; que ses interventions doivent donc être admises ;

Sur le pourvoi n° 371567 :

4. Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article R. 424-21 du code de l’urbanisme :  » Le permis de construire, d’aménager ou de démolir ou la décision de non-opposition à une déclaration préalable peut être prorogé pour une année, sur demande de son bénéficiaire si les prescriptions d’urbanisme et les servitudes administratives de tous ordres auxquelles est soumis le projet n’ont pas évolué de façon défavorable à son égard. (…)  » ;

5. Considérant que l’article R. 425-9 du code de l’urbanisme dispose :  » Lorsque le projet porte sur une construction susceptible, en raison de son emplacement et de sa hauteur, de constituer un obstacle à la navigation aérienne, le permis de construire ou le permis d’aménager tient lieu de l’autorisation prévue par l’article R. 244-1 du code de l’aviation civile dès lors que la décision a fait l’objet d’un accord du ministre chargé de l’aviation civile et du ministre de la défense.  » ;

6. Considérant, enfin, que l’article L. 126-1 du code de l’urbanisme prévoit que les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales doivent comporter en annexe les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol et qui figurent sur une liste dressée par décret en Conseil d’Etat ; que l’annexe à l’article R. 126-3 du code de l’urbanisme établissant la liste de ces servitudes comporte au D de son II un  » e) Circulation aérienne « , qui mentionne les  » Servitudes établies à l’extérieur des zones de dégagement en application des articles R. 244-1 et D.244-1 à D. 244-4 du code de l’aviation civile  » ; qu’aux termes de l’article R. 244-1 du code de l’aviation civile, alors en vigueur :  » A l’extérieur des zones grevées de servitudes de dégagement en application du présent titre, l’établissement de certaines installations qui, en raison de leur hauteur, pourraient constituer des obstacles à la navigation aérienne est soumis à une autorisation spéciale du ministre chargé de l’aviation civile et du ministre de la défense. / Des arrêtés ministériels déterminent les installations soumises à autorisation ainsi que la liste des pièces qui doivent être annexées à la demande d’autorisation. (…)  » ; qu’aux termes de l’article 1er de l’arrêté du 25 juillet 1990 relatif aux installations dont l’établissement à l’extérieur des zones grevées de servitudes aéronautiques de dégagement est soumis à autorisation :  » Les installations dont l’établissement à l’extérieur des zones grevées de servitudes aéronautiques de dégagement est soumis à autorisation du ministre chargé de l’aviation civile et du ministre chargé des armées comprennent : / a) En dehors des agglomérations, les installations dont la hauteur en un point quelconque est supérieure à 50 mètres au-dessus du niveau du sol ou de l’eau ; (…)  » ;

7. Considérant qu’il résulte des dispositions citées au point 4 que l’autorité administrative, saisie d’une demande de prorogation d’un permis de construire par une personne ayant qualité pour présenter une telle demande, ne peut refuser d’y faire droit que si les règles d’urbanisme et les servitudes administratives de tous ordres s’imposant au projet ont été modifiées, postérieurement à la délivrance du permis de construire, dans un sens qui lui est défavorable ; qu’elle ne peut fonder un refus de prorogation sur une évolution des autres éléments de droit ou circonstances de fait, postérieure à la délivrance de l’autorisation ;

8. Considérant que la modification, dans un sens plus restrictif, de l’appréciation portée par l’autorité administrative compétente sur les conditions d’application des textes régissant une servitude, ne peut, dès lors que ceux-ci n’ont pas été modifiés, être regardée comme constituant une modification de cette servitude dans un sens défavorable pour l’application des dispositions de l’article R. 424-21 du code de l’urbanisme ; que la circonstance que l’administration compétente a, postérieurement à la délivrance d’une autorisation de construire, adopté des lignes directrices pour l’instruction des demandes qui lui sont adressées est à cet égard sans incidence ; que, par suite, en jugeant que le changement d’appréciation de l’autorité militaire, saisie en application de l’article R. 244-1 du code de l’aviation civile d’une demande d’autorisation, sur les conditions d’application de l’arrêté du 25 juillet 1990 précité pouvait être regardé comme une évolution dans un sens défavorable à la société requérante de la servitude prévue par l’article R. 244-1, de nature à justifier légalement le refus de prorogation litigieux, sans rechercher si les textes régissant cette servitude avaient été modifiés, la cour a entaché son arrêt d’une erreur de droit ;

9. Considérant qu’il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, que l’arrêt n° 12NT03252 du 12 juillet 2013 de la cour administrative d’appel de Nantes doit être annulé ;

Sur le pourvoi n° 371568 :

10. Considérant, en premier lieu, que la cour n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant qu’une décision de refus d’un permis modificatif n’a pas, par elle-même, pour effet de retirer le permis de construire initial ; qu’en jugeant que les motifs de l’avis défavorable du ministre de la défense et de la décision attaquée, tirés du risque d’un accroissement de la longueur des pales des éoliennes pour l’efficacité des radars et la sécurité aérienne, n’étaient pas étrangers aux modifications projetées et que le préfet n’avait entendu ni retirer le permis initial ni remettre en cause les droits acquis attachés à celui-ci, elle a exactement qualifié les faits qui lui étaient soumis et suffisamment motivé son arrêt ;

11. Considérant, en deuxième lieu, que, pour juger légale la décision attaquée, la cour n’a pas, contrairement à ce qui est soutenu, procédé irrégulièrement à une substitution de base légale ;

12. Considérant, en troisième lieu, que si la société soutenait que la circulaire interministérielle du 3 mars 2008 relative aux perturbations par les aérogénérateurs du fonctionnement des radars fixes était dépourvue de valeur réglementaire et inopposable aux administrés, la cour a en tout état de cause jugé que l’avis défavorable du ministre de la défense était fondé sur l’arrêté du 25 juillet 1990 relatif aux installations dont l’établissement à l’extérieur des zones grevées de servitudes aéronautiques de dégagement est soumis à autorisation et diverses études ; qu’elle a ainsi regardé le moyen tiré de l’illégalité de la circulaire comme inopérant ; que les moyens tirés de ce que l’arrêt attaqué serait entaché sur ce point d’une dénaturation des pièces du dossier et d’une erreur de droit doivent être écartés ;

13. Considérant, en quatrième lieu, que le moyen, qui n’est pas d’ordre public et n’est pas né de l’arrêt attaqué, tiré de ce que la servitude aérienne mentionnée ci-dessus serait dépourvue de base légale est, en tout état de cause, nouveau en cassation et est, par suite, sans influence sur l’issue du présent litige ;

14. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que le pourvoi n° 371568 doit être rejeté ;

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros à verser à la société La Compagnie du vent, au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; que les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative par l’association France énergie éolienne, qui n’est pas partie dans les présentes instances, doivent être rejetées ;

D E C I D E :
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Article 1er : Les interventions de l’association France énergie éolienne sont admises.
Article 2 : L’arrêt n° 12NT03252 du 12 juillet 2013 de la cour administrative d’appel de Nantes est annulé.
Article 3 : L’affaire est renvoyée devant la cour administrative d’appel de Nantes.
Article 4 : Le pourvoi n° 371568 formé contre l’arrêt n° 12NT03253 du 12 juillet 2013 de la cour administrative d’appel de Nantes est rejeté.
Article 5 : L’Etat versera à la société La Compagnie du vent la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 6 : Les conclusions présentées par l’association France énergie éolienne au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 7 : La présente décision sera notifiée à la société La Compagnie du vent, à la ministre du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité et à l’association France énergie éolienne.