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Domaine public : construire sur ou en surplomb, c’est la même chose, il faut l’autorisation du gestionnaire !

Arrêt rendu par Conseil d’Etat
23-11-2022
n° 450008
Texte intégral :
Vu la procédure suivante :

M. B. A. a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 28 janvier 2019 par lequel le maire de La Baule-Escoublac a délivré à la société civile de construction vente Aldéia un permis de construire un immeuble collectif comprenant six logements et deux locaux commerciaux, après démolition d’un bâtiment, ainsi que l’arrêté du 3 juillet 2020 délivrant à cette société un permis de construire modificatif.

Par un jugement n° 1903089 du 22 décembre 2020, le tribunal administratif de Nantes a sursis à statuer sur la demande de M. A. sur le fondement de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme et a imparti à la société Aldéia et à la commune de La Baule-Escoublac un délai de quatre mois à compter de la notification de ce jugement afin de justifier de l’éventuelle délivrance d’un permis de construire de régularisation permettant d’assurer la conformité du projet aux dispositions de l’article UA 8 du règlement du plan local d’urbanisme.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 22 février et 25 mai 2021 et le 10 février 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. A. demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à sa demande ;

3°) de mettre à la charge de la commune de La Baule-Escoublac la somme de 5 000 € au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Manon Chonavel, auditrice,

– les conclusions de Mme Marie Sirinelli, rapporteure publique ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, Sebagh, avocat de M. A., à la SCP Buk-Lament, Robillot, avocat de la commune de La Baule-Escoublac et à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la société Aldéia ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. A. a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler pour excès de pouvoir les arrêtés des 28 janvier 2019 et 3 juillet 2020 par lesquels le maire de La Baule-Escoublac a délivré à la société Aldéia un permis de construire et un permis de construire modificatif pour un projet de construction d’un immeuble collectif comprenant six logements et deux cellules commerciales après démolition d’un bâtiment. Par un jugement du 20 décembre 2020, contre lequel M. A. se pourvoit en cassation, le tribunal administratif de Nantes a, par application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, sursis à statuer sur cette demande, enjoint à la société Aldéia et à la commune de La Baule-Escoublac de justifier dans un délai de quatre mois de l’éventuelle délivrance d’un permis de construire de régularisation permettant d’assurer la conformité du projet aux dispositions de l’article UA 8 du règlement du plan local d’urbanisme et écarté les autres moyens de la demande de M. A.

Sur le moyen relatif à l’accord du gestionnaire du domaine public requis pour le dépôt de la demande de permis de construire :

2. Aux termes de l’article R. 431-13 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet de construction porte sur une dépendance du domaine public, le dossier joint à la demande de permis de construire comporte une pièce exprimant l’accord du gestionnaire du domaine pour engager la procédure d’autorisation d’occupation temporaire du domaine public ». Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’un projet de construction comprend des éléments en surplomb du domaine public, le dossier de demande de permis de construire doit comporter une pièce exprimant l’accord du gestionnaire du domaine public pour engager la procédure d’autorisation d’occupation temporaire de ce domaine.

3. Pour écarter le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 431-13 du code de l’urbanisme, le tribunal s’est fondé sur la circonstance que les balcons en surplomb du domaine public prévus par le projet n’avaient pas pour effet de compromettre l’affectation au public du trottoir qu’ils surplombent et n’excédaient pas, compte tenu de la faiblesse du débord et de l’élévation par rapport au sol, le droit d’usage appartenant à tous. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu’en recherchant ainsi, non pas si le dossier de demande comportait la pièce qui était requise par l’article R. 431-13 du code de l’urbanisme dès lors que le projet portait sur une dépendance du domaine public, mais si ce projet pourrait être légalement poursuivi au regard des règles de la domanialité publique, le tribunal a commis une erreur de droit.

4. Il ressort toutefois des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Aldéia avait joint à la demande de permis de construire modificatif un courrier du 7 novembre 2019 sollicitant du maire son accord pour engager la procédure d’autorisation de surplomb des balcons sur le domaine public et que l’arrêté de permis de construire modificatif délivré le 3 juillet 2020 vise l’autorisation accordée le 2 juin 2020 en réponse à cette demande. Par suite, en retenant, pour écarter le même moyen, que l’arrêté de permis de construire modificatif du 3 juillet 2020 avait en tout état de cause été délivré au vu d’un dossier de demande comportant l’expression de l’accord du gestionnaire du domaine pour engager la procédure d’autorisation d’occupation temporaire du domaine public, le tribunal n’a pas dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis. Il suit de là que l’erreur de droit relevée au point précédent est demeurée sans incidence sur le bien-fondé du rejet par le tribunal du moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 431-13 du code de l’urbanisme.

Sur les autres moyens :

5. En premier lieu, aux termes de l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées […] : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux […] ». En vertu de l’article R. 431-5 du même code ; la demande de permis de construire comporte « l’attestation du ou des demandeurs qu’ils remplissent les conditions définies à l’article R. 423-1 pour déposer une demande de permis ».

6. Il résulte de ces dispositions que les demandes de permis de construire doivent seulement comporter l’attestation du pétitionnaire qu’il remplit les conditions définies à l’article R. 423-1 cité ci-dessus. Les autorisations d’utilisation du sol, qui ont pour seul objet de s’assurer de la conformité des travaux qu’elles autorisent avec la législation et la réglementation d’urbanisme, étant accordées sous réserve du droit des tiers, il n’appartient pas à l’autorité compétente de vérifier, dans le cadre de l’instruction d’une demande de permis, la validité de l’attestation établie par le demandeur. Ainsi, sous réserve de la fraude, le pétitionnaire qui fournit l’attestation prévue à l’article R. 423-1 du code doit être regardé comme ayant qualité pour présenter sa demande. Il résulte de ce qui précède que les tiers ne sauraient utilement invoquer, pour contester une décision accordant une telle autorisation au vu de l’attestation requise, la circonstance que l’administration n’en aurait pas vérifié l’exactitude. Toutefois, lorsque l’autorité saisie d’une telle demande de permis de construire vient à disposer au moment où elle statue, sans avoir à procéder à une mesure d’instruction lui permettant de les recueillir, d’informations de nature à établir son caractère frauduleux ou faisant apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose, contrairement à ce qu’implique l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme, d’aucun droit à la déposer, il lui revient de refuser la demande de permis pour ce motif.

7. D’une part, pour écarter le moyen tiré de l’absence de qualité du pétitionnaire pour déposer la demande de permis de construire initial, le tribunal administratif a relevé que la société Aldéia avait attesté avoir qualité pour demander le permis de construire en litige dans le formulaire de demande signé le 14 mai 2018 et que ni la circonstance que la société pétitionnaire ne bénéficiait pas à cette date de la personnalité morale, ni la circonstance qu’une déclaration préalable portant sur des travaux sur la parcelle cadastrée section BR n° 105 ait été déposée au cours de l’instruction de la demande de permis de construire par un autre pétitionnaire, ni enfin la circonstance que la société Aldéia exerce l’activité de « marchand de biens » ne constituaient des informations de nature à établir le caractère frauduleux de l’attestation ou faisant apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne disposait d’aucun droit à la déposer. En statuant ainsi, le tribunal administratif a porté sur les pièces du dossier qui lui était soumis une appréciation souveraine exempte de dénaturation.

8. D’autre part, s’agissant du permis de construire modificatif, le tribunal a relevé que si le pétitionnaire avait précisé le lieu et la date à laquelle il attestait avoir qualité pour demander l’autorisation sollicitée, il n’avait pas apposé sa signature dans la case prévue à cet effet. Il n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant que, dans les circonstances particulières de l’espèce qu’il a relevées, sur lesquelles il a porté une appréciation souveraine non arguée de dénaturation, la seule omission de cette signature devait être regardée comme procédant d’un oubli et n’était de nature ni à faire regarder la société comme n’attestant pas avoir qualité pour déposer la demande, ni à établir le caractère frauduleux de l’attestation ou à faire apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que la société ne disposait d’aucun droit à la déposer.

9. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. ». Aux termes de l’article 3.1 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de La Baule-Escoublac, intitulé « Accès » : « Les accès doivent être adaptés au projet. Ils doivent présenter, de par leur forme, leurs dimensions et leurs caractéristiques techniques, les caractéristiques permettant de satisfaire aux exigences de sécurité, de défense contre l’incendie, et de protection civile. Dans tous les cas, leur largeur ne peut être inférieure à trois mètres. / Les dimensions, la position et le nombre des accès doivent être étudiés de façon à éviter toute difficulté et tout danger pour la circulation automobile, des cycles et des piétons. Ils doivent ainsi prendre en compte l’importance du trafic supporté par la voie publique ou privée. Le nombre d’accès à réaliser pourra être limité pour des motifs liés à la sécurité. »

10. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, ainsi que l’a relevé le tribunal, que l’accès des véhicules au projet s’effectuera par un accès aménagé au droit de l’avenue Lajarrige. Si les conducteurs devront utiliser un élévateur situé après le portail d’entrée du bâtiment pour entrer et sortir du parking souterrain, un espace est aménagé au droit du portail à destination des véhicules entrants, stationnant dans l’attente de l’élévateur. Dans l’hypothèse où l’élévateur serait occupé par un véhicule sortant, les véhicules entrants devront effectuer une marche arrière afin de permettre la libération de l’élévateur. En estimant, pour écarter le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point précédent, que cette manoeuvre courante ne présenterait pas un caractère de dangerosité ni même de récurrence particuliers compte tenu des caractéristiques de l’avenue et du nombre limité des entrées et sorties de véhicules prévisibles, le tribunal administratif n’a pas dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis.

11. En troisième lieu, aux termes de l’article UA 4.3 du règlement du plan local d’urbanisme intitulé « Déchets » : « Lorsque le projet prévoit des aménagements viaires ne présentant pas les caractéristiques permettant le passage d’un véhicule d’ordures ménagères, il doit prévoir un point de collecte collectif des déchets en limite de voie publique et sur le passage du véhicule. / Lorsque le projet prévoit la réalisation de locaux poubelles communs, ceux-ci doivent : / – Soit être réalisés en limite de terrain, et être accessibles depuis l’espace public (points de collecte), / – Soit être intégrés à la construction. Dans ce cas, un point de collecte en limite de l’espace public doit également être prévu ». Alors que M. A. se bornait à soutenir qu’il n’était prévu aucun point de collecte, le tribunal a relevé que l’arrêté du 3 juillet 2020 délivrant le permis modificatif prescrivait les conditions de collecte des déchets, celui-ci prévoyant notamment un point de collecte. Ce faisant, il ne s’est pas mépris sur la portée des écritures du requérant et n’a pas commis d’erreur de droit.

12. En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 600-5 du code de l’urbanisme : « Par dérogation à l’article R. 611-7-1 du code de justice administrative, et sans préjudice de l’application de l’article R. 613-1 du même code, lorsque la juridiction est saisie d’une requête relative à une décision d’occupation ou d’utilisation du sol régie par le présent code, ou d’une demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant une telle décision, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense. Cette communication s’effectue dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article R. 611-3 du code de justice administrative […] / Le président de la formation de jugement, ou le magistrat qu’il désigne à cet effet, peut, à tout moment, fixer une nouvelle date de cristallisation des moyens lorsque le jugement de l’affaire le justifie. / Le présent article n’est pas applicable aux décisions contestées par le pétitionnaire ».

13. Il ressort des pièces de la procédure suivie devant le tribunal administratif que le délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense, prévu par l’article R. 600-5 du code de l’urbanisme, a commencé à courir le 3 mai 2019 et que M. A. a soulevé un nouveau moyen, tiré de la méconnaissance de l’article 7.2 du règlement du plan local d’urbanisme exigeant pour les limites séparatives, autres que latérales, que toute construction soit implantée avec un retrait au moins égale à 6 mètres, par un mémoire enregistré le 20 janvier 2020. En retenant, par des motifs qui ne sont pas entachés de dénaturation, qu’il ne ressortait pas des pièces du dossier qui lui était soumis que le requérant aurait été dans l’impossibilité de détecter l’illégalité alléguée avant la production le 3 décembre 2019 par la commune de La Baule d’un mémoire complémentaire, le tribunal a, en tout état de cause, suffisamment motivé son jugement.

14. En cinquième lieu, aux termes de l’article UA 12 du règlement du plan local d’urbanisme : « 12.1. Nombre de places minimum selon les catégories de constructions, à l’exception du secteur UAb : […] Le calcul du nombre de places exigées se fait par tranche entamée. A titre d’exemple, lorsqu’est exigé 1 place par tranche de 100 m2 de surface plancher, une construction de 110 m² de surface plancher devra prévoir 2 places de stationnement. / […] Pour toute nouvelle construction, création d’un logement supplémentaire ou changement de destination, il est exigé au moins : / Pour les constructions destinées à l’habitation : / 1 place par tranche de 70 m² de surface de plancher + 20 % de places pour l’accueil visiteur. / […] Pour les constructions dont la surface plancher est supérieure à 300 m², il devra être prévu : / – un local d’au moins 10 m² destiné au stationnement des vélos, / – et un nombre de places de stationnement destinées au stationnement des deux roues motorisés correspondant à 20 % du nombre de places de stationnement exigé pour les voitures, avec un minimum de 1 place ».

15. Premièrement, si les dispositions précitées prévoient que le calcul du nombre de places exigées se fait par tranche entamée, cette règle doit être interprétée, s’agissant du calcul du nombre de places exigées pour les constructions destinées à l’habitation, comme imposant la majoration du nombre de places à l’entier supérieur uniquement après la prise en compte de la majoration de 20 % pour l’accueil visiteur. Par suite, en jugeant que le projet, créant une surface de plancher de 638 m², nécessitait la création de onze places de stationnement, le tribunal administratif n’a pas commis d’erreur de droit.

16. Deuxièmement, aucune de ces dispositions n’interdit que certaines places de stationnement soient en enfilade de places directement accessibles, dès lors que chacune d’elles, affectée au même logement que celle qui en commande l’accès, est effectivement utilisable. Alors que la commune soutenait sans être contredite que les deux places en enfilade étaient affectées au même logement, M. A. n’est pas fondé à soutenir que le tribunal aurait commis une erreur de droit en jugeant qu’il pouvait être tenu compte, en l’espèce, de la deuxième place en enfilade pour apprécier le respect par le projet des dispositions du plan local d’urbanisme.

17. Troisièmement, en estimant que les commerces créés par le projet disposaient d’espaces de livraisons suffisants situés à proximité et que l’espace prévu pour le stationnement des deux-roues motorisés n’était pas sous-dimensionné, le tribunal a porté sur les pièces du dossier qui lui était soumis une appréciation souveraine, exempte de dénaturation.

18. En sixième lieu, aux termes de l’article II 2.6.1 du règlement de l’aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine de la commune de La Baule « Espaces non bâtis, non repérés aux plans : secteurs où la pinède est à conforter » : « Ce sont les espaces privés ou publics sur lesquels les plantations de pins sont présentes. La pinède y forme un couvert végétal et une trame qui ignore le parcellaire et offre une lecture continue de la ville. Sa présence participe de l’ambiance bauloise et de la « ville jardin ». Elle constitue un témoignage vivace de l’histoire de la Baule qu’il est impératif de préserver. / Le couvert végétal doit être conservé et conforté. ». Le tribunal a relevé, sans dénaturer les pièces du dossier qui lui était soumis, que si le projet prévoit l’abattage de cinq arbres implantés sur le terrain d’assiette du projet, un pin et quatre acacias, ceux-ci seront remplacés par cinq autres arbres, dont trois pins, et que les espaces libres seront engazonnés et plantés de sujets d’ornement. Il n’a pas commis d’erreur de droit en écartant, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance par le projet des dispositions de l’article II 2.6.1 du règlement de l’aire de valorisation de l’architecture et du patrimoine citées ci-dessus, qui n’impliquent pas, contrairement à ce que soutient le requérant, la conservation à l’identique de chacun des arbres existant sur la parcelle.

19. En septième lieu, aux termes de l’article II 2.6.4 du règlement de l’aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine « Les alignements d’arbres et arbres isolés à conserver » : « Repérés au plan par des ronds verts pleins, légende n° 8. /Leur présence participe à la qualité de l’espace urbain, déploie sur l’espace public un système végétal en prolongement des parcs et jardins et correspond aux compositions viaires du XIXe siècle et du début du XXe siècle. / Ils doivent être conservés. » Le tribunal a relevé, sans dénaturer les pièces du dossier qui lui était soumis, que si le projet nécessite le déplacement d’un arbre situé devant l’accès au projet, celui-ci sera replanté à proximité immédiate, dans l’alignement des arbres existants identifiés comme étant à conserver. Il n’a pas commis d’erreur de droit en écartant, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article II 2.6.4 du règlement de l’aire de mise en valeur du patrimoine citées ci-dessus, qui n’impliquent pas, contrairement à ce que soutient le requérant, le maintien à l’identique de l’espacement entre les arbres constituant les alignements d’arbres à conserver.

20. En huitième lieu, aux termes de l’article II 1.2.2.1 du règlement de l’aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine intitulé « Moyens et modes de faire » : « Principes généraux : / Insertion dans l’environnement : / Les constructions doivent présenter un aspect compatible avec le caractère ou l’intérêt des lieux avoisinants, des sites, des paysages. / La volumétrie des constructions neuves doit être en harmonie avec les immeubles ou villas environnants et plus particulièrement lorsque ceux-ci sont repérés sur les documents graphiques. / Les éléments de raccordement avec les édifices voisins doivent tenir compte de leur modénature ou décor, de la hauteur de l’égout des toitures et de la hauteur des étages ». Pour écarter le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions, le tribunal a retenu qu’il ressortait des pièces du dossier que les différents niveaux de la construction projetée étaient alignés avec les niveaux de l’une des constructions la jouxtant, l’autre bâtiment contigu présentant des hauteurs de niveau différentes, de sorte qu’un alignement des niveaux des trois constructions n’était pas réalisable, et que le style architectural retenu, de style balnéaire, présentait de fortes similitudes avec celui des constructions avoisinantes, même s’il est modernisé. En statuant ainsi, le tribunal, qui a, contrairement à ce qui est soutenu, porté une appréciation sur la qualité du site sur lequel l’implantation de la construction est projetée et évalué l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site, n’a pas commis d’erreur de droit et n’a pas dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis.

21. En neuvième lieu, le permis modificatif délivré par l’arrêté du 3 juillet 2020, à l’encontre duquel était dirigé le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article UD 13.2 du règlement du plan local d’urbanisme prescrivant qu’au moins 65 % des surfaces qui ne sont pas occupées par l’emprise de la construction principale doivent être laissées en pleine terre, ne prévoit aucune modification des espaces laissés en pleine terre par le projet. L’implantation d’un ouvrage de rétention, notamment, n’est pas prévu par ce permis modificatif. Par suite, M. A. n’est pas fondé à soutenir que le tribunal aurait commis une erreur de droit en écartant ce moyen dirigé contre le permis modificatif comme inopérant.

22. Il résulte de tout ce qui précède que M. A. n’est pas fondé à demander l’annulation du jugement qu’il attaque.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

23. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de La Baule-Escoublac, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. A., d’une part, une somme de 1 500 € à verser à la commune de La Baule-Escoublac et, d’autre part, une somme de 1 500 € à verser à la société Aldéia au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Décide :

Article 1er : Le pourvoi de M. A. est rejeté.

Article 2 : M. A. versera à la commune de La Baule-Escoublac et à la société Aldéia une somme de 1 500 € chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. B. A., à la société civile de construction vente Aldéia et à la commune de La Baule-Escoublac.

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