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Contentieux de permis de construire : qu’en est-il de la substitution de motifs ?

Arrêt rendu par Cour administrative d’appel de Bordeaux
03-11-2020
n° 19BX03698

Texte intégral :
Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Vivaprom a demandé au tribunal administratif de Poitiers d’annuler l’arrêté du 7 septembre 2018 par lequel le maire de Poitiers a retiré le permis de construire qui lui avait été délivré le 8 juin 2018 et a rejeté sa demande de permis de construire.

Par un jugement n° 1802653 du 18 juillet 2019, le tribunal administratif de Poitiers a admis l’intervention de la société Lucydée et autres, a fait droit à la demande d’annulation de l’arrêté du 7 septembre 2018 et a enjoint au maire de Poitiers de réexaminer la demande de permis de construire de la société Vivaprom.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 19BX03698 le 17 septembre 2019 et le 19 juin 2020, la commune de Poitiers, représentée par son maire en exercice et par la SELARL Cabinet Coudray, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 18 juillet 2019 ;

2°) de rejeter la demande de la société Vivaprom ;

3°) de mettre à la charge de la société Vivaprom la somme de 3 000 € sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 19BX03719 le 18 septembre 2019 et le 6 juillet 2020, la société Lucydée, société à responsabilité limitée, M. D. D., M. T. J., M. J. L., M. C. V., M. L. R., Mme A. B. et Mme M.-P. B., représentés par la SCP Patherma 3, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 18 juillet 2019 ;

2°) de rejeter la demande de la société Vivaprom ;

3°) de mettre à la charge de la société Vivaprom une somme de 250 € à verser à chacun des requérants sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

– le code des relations entre le public et l’administration ;

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de Mme Caroline Gaillard,

– les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteur public,

– et les observations de Me Hauvy, représentant la commune de Poitiers, de Me Fouché, représentant la société Lucydée et autres, et de Me Perotin, représentant la société Vivaprom.

Considérant ce qui suit :

1. La société Vivaprom a déposé le 29 décembre 2017 une demande de permis de construire pour deux bâtiments d’habitation à usage collectif au 21 rue de la Chatonnerie à Poitiers, sur la parcelle cadastrée DW n° 479. Ce permis a été accordé le 8 juin 2018. Puis par un arrêté du 7 septembre 2018, le maire de Poitiers a retiré le permis de construire et a rejeté sa demande, en estimant, d’une part, que le projet méconnaissait l’article 11 du règlement de la zone U2 du plan local d’urbanisme compte tenu de sa hauteur et de sa volumétrie, d’autre part, que le projet méconnaissait l’article 7 du règlement de cette zone et qu’il n’était pas compatible avec l’orientation d’aménagement « renouvellement urbain » relatif au droit à l’intimité des habitats existants. Le tribunal administratif de Poitiers, saisi par la société Vivaprom, estimant que chacun de ces motifs était erroné, a prononcé l’annulation de l’arrêté du 7 septembre 2018 et a enjoint au maire de la commune de réexaminer la demande de permis de construire de la société, dans le délai de deux mois suivant la notification du jugement.

2. Par deux requêtes, qu’il convient de joindre dès lors qu’elles sont dirigées contre le même jugement et présentent à juger les mêmes questions, la commune de Poitiers et un ensemble de riverains du projet, la société Lucydée et autres, intervenants de première instance, relèvent appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. Aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience. »

4. Il ressort de l’examen de la minute du jugement attaqué que ce jugement a été signé conformément aux prescriptions de l’article R. 741-7 du code de justice administrative. La circonstance que l’expédition du jugement qui a été notifiée à la commune requérante ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur la régularité de ce jugement.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

5. Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme […], la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation […] en l’état du dossier. » Pour l’application de ces dispositions, il appartient au juge d’appel, lorsque le tribunal administratif a prononcé l’annulation d’un acte intervenu en matière d’urbanisme en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé des différents motifs d’annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui, et d’apprécier si l’un au moins de ces motifs justifie la solution d’annulation.

6. En premier lieu, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au permis de construire en litige : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. » Aux termes de l’article 11 de la zone U2 du règlement du plan local d’urbanisme : « Les constructions par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou leur aspect extérieur ne doivent pas porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. / Les projets devront présenter une composition urbaine cohérente avec l’environnement bâti (hauteur, volumes, emprise, espaces libres, […]. » Ces dispositions ont le même objet que celles, également invoquées par les requérants, de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres. Dès lors, c’est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d’urbanisme que doit être appréciée la légalité de la décision attaquée.

7. Il résulte des dispositions de l’article U2 11 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Poitiers que si les constructions projetées portent atteinte aux paysages urbains et naturels environnants, l’autorité administrative compétente doit refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte à un paysage urbain ou naturel de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site urbain ou naturel sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

8. Il ressort des pièces du dossier que le projet qui a donné lieu au permis de construire, objet de la décision de retrait en litige, consiste à démolir une maison d’habitation et à construire à la place 36 logements (34 collectifs et 2 individuels) répartis dans plusieurs constructions : un immeuble en R+3, un immeuble en R+4 et deux maisons d’habitation en R+1. Il ressort également des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet se situe dans une zone de constructions hétérogènes, majoritairement résidentielle, composée de maisons individuelles en R+1 mais aussi d’immeubles collectifs dont l’architecture et les matériaux sont très disparates dès lors notamment qu’ils sont construits avec des toitures en zinc ou en tuiles, ainsi qu’à proximité immédiate du projet, de hangars. Par ailleurs, il est constant que la zone correspondant au terrain d’assiette du projet est située dans le secteur U2r du plan local d’urbanisme qui correspond aux espaces urbanisés en lien avec une centralité liée aux futurs transports en commun en site propre, où le patrimoine à préserver est peu présent et dans lequel l’édification d’immeubles de trois et quatre étages au-dessus du rez-de-chaussée est admise. Ainsi, le secteur du projet ne peut être regardé comme présentant une unité ou un intérêt particulier. En outre, ainsi que l’ont relevé les premiers juges, les maisons classées « éléments patrimoniaux à prendre en compte » dont la requérante fait état, sont situées dans des zones distinctes et sont éloignées du projet. De même, aucun monument historique ne sera impacté par le projet ainsi que l’a mentionné dans son avis l’architecte des bâtiments de France. S’il est vrai que le projet présente une hauteur moyenne de 15 mètres, supérieure aux immeubles existants à proximité immédiate, il ressort des pièces du dossier que dans le secteur concerné, des immeubles de même hauteur sont visibles à moins de 300 mètres. Enfin, eu égard à la configuration du projet qui sera implanté en milieu et fond de parcelle, loin de la rue, et prévoit le maintien d’une zone arborée autour des constructions, et aux caractéristiques de la construction projetée, le projet envisagé n’apparaît pas incohérent par rapport à son environnement, constitué d’un secteur central de Poitiers destiné à se développer conformément au parti retenu par les auteurs du plan local d’urbanisme. Dès lors, c’est à bon droit que le tribunal a estimé que le maire de Poitiers a commis une erreur d’appréciation en considérant que le projet de la société Vivaprom méconnaissait les dispositions de l’article U2 11 du règlement du plan local d’urbanisme.

9. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme : « L’exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d’installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont […] compatibles, lorsqu’elles existent, avec les orientations d’aménagement et de programmation. » Aux termes de l’article 7 de la zone U2 du règlement du plan local d’urbanisme : « les modalités d’implantation des constructions sont explicités dans les orientations d’aménagement « renouvellement urbain » afin de pouvoir concevoir des projets adaptés à chaque contexte urbain. » Les orientations d’aménagement et de programmation du plan local d’urbanisme précisent que « chaque ménage doit bénéficier d’un droit à l’intimité à l’intérieur de son logement […]. Cela vaut pour les nouveaux logements mais également pour les logements existants. L’agencement des constructions doit préserver cette intimité. Des vues plongeantes non traitées, sur des parcelles voisines ou des limites privatives, ne le permettent pas. Il faut donc gérer astucieusement les vis-vis dans une opération de renouvellement […]. Les espaces extérieurs doivent également offrir à certains endroits des lieux d’intimité, protégés du regard des autres […]. Cela signifie que l’implantation du bâti et la composition architecturale doivent jouer sur des organisations réfléchies […]. Par exemple les garde-corps plein ou opaques permettront de préserver les terrasses des vues extérieures […] ».

10. La commune de Poitiers soutient que le droit à l’intimité dans les espaces extérieurs prévu par les orientations d’aménagement « renouvellement urbain » n’est pas respecté par le projet compte tenu que le bâtiment A face Nord et le bâtiment B face Ouest comprennent des fenêtres qui donnent sur les jardins des propriétés voisines et que le bâtiment B face Est présente des ouvertures donnant sur les deux maisons individuelles projetées.

11. Il ressort des orientations d’aménagement du plan local d’urbanisme de Poitiers qu’elles prévoient « le droit à l’intimité » et « le droit à la lumière naturelle ». Ces orientations visent à favoriser l’organisation des immeubles, l’utilisation de matériaux architecturaux et l’implantation de haies et autres arbustes qui, par le biais notamment de créations de balcons ou terrasses, préservent le plus possible notamment l’intimité des habitants. Ces orientations n’ont cependant ni pour objet ni pour effet d’interdire les constructions réduisant l’éclairage naturel ou l’intimité des espaces extérieurs des constructions bâties sur les propriétés voisines mais visent seulement à améliorer l’éclairage naturel des constructions autorisées tout en préservant le droit de tous à une intimité à certains endroits.

12. Les fenêtres situées au dernier étage de la façade Nord du bâtiment A (en R+3) auront des vues sur les jardins des habitations voisines. Toutefois, compte tenu de leur hauteur, de ce qu’elles concernent des pièces de nuit et des sanitaires, de l’absence de terrasse et de la présence d’une lignée d’arbres qui sépare cet immeuble des voisins, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces vues seraient d’une importance telle qu’elles seraient incompatibles avec les orientations précitées. De même, alors que la façade ouest du bâtiment B est principalement occultée par le bâtiment A, que le bâtiment B est plus éloigné des parcelles voisines concernées par les vues et que les fenêtres concernées ne sont pas celles des pièces de vie, les vues engendrées par cette partie du projet n’apparaissent pas davantage incompatibles avec les orientations précitées. Enfin, s’agissant de la façade Est du bâtiment B, contrairement à ce qui est soutenu, le droit à l’intimité des espaces extérieurs des maisons individuelles sera préservé dès lors que les appartements situés en angle au Nord de la façade Est du bâtiment B sont des loggias c’est-à-dire des balcons couverts et fermés sur les côtés qui empêchent toute vue directe et plongeante sur les espaces extérieurs des maisons individuelles projetées. Par suite, c’est à bon droit que le tribunal a estimé que le projet n’était pas incompatible avec les orientations d’aménagement précitées et qu’il ne méconnaissait pas l’article 7 de la zone U2 du règlement du plan local d’urbanisme.

13. En troisième lieu, pour la première fois en appel, la ville de Poitiers soutient que, si les motifs indiqués dans la décision contestée n’emportaient pas sa conviction, il y aurait lieu pour la cour de procéder à une substitution de motif, par application de l’article 10 du règlement de la zone U2 du plan local d’urbanisme interdisant les constructions de plus d’un étage sans épannelage varié et de l’article 12 de ce règlement, relatif aux places de stationnement.

14. L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

15. Aux termes de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. […]. » Aux termes de l’article L. 211-2 du même code : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : […] / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits […]. »

16. Une décision de retrait d’un permis de construire, qui est une décision soumise à une procédure contradictoire préalable en vertu des dispositions précitées n’est pas, de ce seul fait, exclue du champ de la substitution de motifs dès lors que dans le cadre de la procédure juridictionnelle, le requérant est mis à même de présenter ses observations sur le motif substitué et n’est donc pas privé, quant au contradictoire, d’une garantie de procédure liée au motif substitué. Toutefois, dans l’hypothèse où les motifs de retrait invoqués au titre de la substitution auraient pu, à l’occasion d’une procédure de contradictoire préalable au retrait, donner lieu à une demande de permis de construire modificatif de la part du pétitionnaire, la substitution de motifs demandée devant le juge, qui ne permet pas le dépôt d’une demande de permis modificatif, a pour effet de le priver d’une garantie de procédure.

17. Aux termes de l’article 10 de la zone U2 du règlement du plan local d’urbanisme relatif à la hauteur maximale des constructions : « […] Quand deux nombres sont mentionnés (exU2r3-4) cela signifie qu’un immeuble ne peut avoir un nombre de niveaux uniforme, mais doit présenter un épannelage varié. » Il ressort des pièces du dossier que le projet se situe en secteur U2r 3-4 du règlement précité et que le bâtiment A projeté comporte une hauteur uniforme de R+3. Par suite, le projet méconnait les dispositions précitées qui prévoient qu’en zone U2r 3-4, un immeuble ne peut avoir un nombre de niveaux uniforme mais doit présenter un épannelage varié.

18. Aux termes de l’article 12 de la zone U2 du règlement du plan local d’urbanisme : « […] Au nombre de stationnement prévu destinés aux véhicules motorisés tels qu’il résulte de l’annexe 2, il convient d’ajouter un certain nombre de places de stationnement pour les visiteurs pour toute opération de 4 logements ou plus […]. Toutes les constructions nouvelles doivent prévoir le rangement sécurisé et facilement accessible des bicyclettes. Dans l’habitat collectif, chaque place de stationnement pour bicyclette est doté d’un dispositif d’accrochage pour les roues et le cadre. » L’annexe 2 prévoit 1 place de bicyclette par logement allant jusqu’au T2 et 2,5 places par logement de T3 et plus. Le projet comporte 16 logements de type T2 et 20 logements de type T3 et devrait donc, en application des dispositions précitées, comporter 66 places de stationnement pour les bicyclettes ainsi qu’un nombre suffisant de places de stationnement pour les visiteurs. Ainsi que le soutient la commune requérante, les deux places de stationnement prévues pour les visiteurs ne peuvent être regardées comme suffisantes au regard de l’ampleur du projet. Par ailleurs, il n’est pas contesté que le projet prévoit seulement 16 places de stationnement pour les bicyclettes. Si les 50 places de stationnement pour bicyclettes manquantes doivent, selon la notice descriptive, être satisfaites dans les parties privatives des immeubles constituées des box en sous-sol, des terrasses et des balcons, ce dispositif, à supposer même qu’il permette le nombre de stationnement requis, ne peut être regardé comme satisfaisant dans tous les cas aux exigences de sécurité et d’accès facile. Dans ces conditions, et alors même que les services de la commune ont indiqué à tort à la société pétitionnaire que ces modalités de stationnement des bicyclettes étaient conformes au plan local d’urbanisme, le projet méconnait également les dispositions de l’article 12 du règlement du plan local d’urbanisme.

19. Il résulte de ce qui vient d’être dit que les motifs dont la substitution est demandée en appel par la commune, tirés de la méconnaissance des articles 10 et 12 de la zone U2 du règlement du plan local d’urbanisme sont de nature à justifier le retrait du permis de construire accordé à la société Vivaprom le 8 juin 2018. Toutefois compte tenu de leur nature, si la société Vivaprom avait été informée de ces nouveaux motifs de retrait envisagés par la commune de Poitiers avant l’édiction de l’arrêté de retrait de permis de construire en litige, elle aurait été mise en mesure, le cas échéant, de demander et d’obtenir un permis de construire modificatif régularisant les vices précités entachant son projet de construction. Dans ces conditions, la société Vivaprom est fondée à soutenir que la substitution de motifs demandée par la commune de Poitiers la prive de la garantie procédurale liée à la procédure contradictoire préalable. Il ne peut ainsi être procédé à la substitution demandée.

20. Enfin, une substitution de motifs ne peut être demandée au juge de l’excès de pouvoir que par l’administration auteur de la décision attaquée. Par suite, les motifs invoqués par la société Lucydée et les autres riverains ne sauraient donner lieu à substitution de motif.

21. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner la recevabilité de la requête n° 19BX03719, que la commune de Poitiers et la société Lucydée et les autres requérants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a annulé l’arrêté du 7 septembre 2018 portant retrait du permis de construire accordé à la société Vivaprom.

Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

22. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Vivaprom qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que la commune de Poitiers et les autres requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Poitiers le versement à la société Vivaprom d’une somme de 1 500 € au titre des frais d’instance exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu également dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Lucydée, de M. D., de M. J., de M. L., de M. V., de M. R., de Mme B. et de Mme B., pris ensemble, le versement à la société Vivaprom d’une somme de 1 500 € à ce titre.

Décide :

Article 1er : Les requêtes nos 19BX03698 et 19BX03719 sont rejetées.

Article 2 : La commune de Poitiers, d’une part, et la société Lucydée, M. D., M. J., M. L., M. V., M. R., Mme B. et Mme B., pris ensemble, d’autre part, verseront à la société Vivaprom les sommes de 1 500 € en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

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