PPRI et permis de construire : qu’est-ce qu’une extension d’une construction existante en l’absence de définition ?

Texte intégral :
Vu les procédures suivantes :

M. B. A. et M^me C. A. ont demandé au tribunal administratif de Versailles d’annuler l’arrêté du 4 mai 2021 par lequel le maire de Croissy-sur-Seine (Yvelines) a accordé à M^me E. D. un permis de construire pour des travaux de conservation, de rénovation, d’extension et de surélévation d’un pavillon existant, ainsi que la décision du 29 juillet 2021 par laquelle le maire de Croissy-sur-Seine a refusé de faire droit à leur demande tendant, d’une part, à l’établissement d’un procès-verbal de constat d’infraction aux règles d’urbanisme à l’occasion des travaux engagés sur le terrain situé 5 rue du Puits et, d’autre part, à l’édiction d’un arrêté interruptif de travaux. Par un jugement n^os 2104912, 2107853 du 29 décembre 2023, le tribunal administratif de Versailles a annulé l’arrêté du 4 mai 2021 et la décision du 29 juillet 2021 et enjoint au maire de Croissy-sur-Seine de faire dresser un procès-verbal de constat de l’infraction visée au point 13 du jugement, et d’en adresser une copie au ministère public, dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement.

1° Sous le n° 492241, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 29 février et 29 mai 2024 et le 13 janvier 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M^me D. demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler le jugement n^os 2104912, 2107853 du 29 décembre 2023 du tribunal administratif de Versailles ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter la demande de M. et M^me A. ;

3°) de mettre à la charge de M. et M^me A. la somme de 5 000 € au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 492253, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 29 février et 29 mai 2024 et les 19 février et 14 avril 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la commune de Croissy-sur-Seine demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler le jugement n^os 2104912, 2107853 du 29 décembre 2023 du tribunal administratif de Versailles ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter la demande de M. et M^me A.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Antoine Berger, auditeur,

– les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Leduc, Vigand, avocat de M^me D., à la SCP Delamarre et Jehannin, avocat de M. et M^me A. et à la SCP Piwnica et Molinié, avocat de la commune de Croissy-sur-Seine ;

Considérant ce qui suit :

1. Les pourvois de M^me D. et de la commune de Croissy-sur-Seine (Yvelines) sont dirigés contre le même jugement du tribunal administratif de Versailles du 29 décembre 2023. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.

2. M^me D. justifie d’un intérêt suffisant à l’annulation du jugement attaqué. Ainsi, son intervention à l’appui du pourvoi de la commune de Croissy-sur-Seine est recevable.

3. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que M^me D. a déposé, le 22 mars 2021, une demande de permis de construire pour des travaux sur son pavillon, consistant, d’une part, en une démolition des annexes existantes, d’autre part, en une rénovation et une extension du pavillon. Par un arrêté du 4 mai 2021, le maire de Croissy-sur-Seine a accordé le permis de construire sollicité. M. et M^me A., voisins du projet, ont demandé au tribunal administratif de Versailles de prononcer l’annulation de cet arrêté et adressé au maire de Croissy-sur-Seine un courrier daté du 10 juin 2021 par lequel ils sollicitent, en application des dispositions des articles L. 480-1 et L. 480-2 du code de l’urbanisme, que le maire procède, dans le cadre des travaux en cours, d’une part, à l’établissement d’un procès-verbal de constat d’infraction aux règles d’urbanisme, et, d’autre part, à l’adoption d’un arrêté interruptif de travaux. Ils ont réitéré leur demande par courrier du 21 juillet 2021. Par un courrier daté du 29 juillet 2021, le maire de Croissy-sur-Seine a rejeté les demandes présentées par M. et M^me A. les 10 juin et 21 juillet 2021, considérant que les travaux en cours étaient réalisés conformément au permis de construire. Par un jugement du 29 décembre 2023, le tribunal administratif de Versailles a annulé l’arrêté du 4 mai 2021 et la décision du 29 juillet 2021 et enjoint au maire de Croissy-sur-Seine de faire dresser un procès-verbal de constat de l’infraction résultant de la démolition intégrale de la façade sud de la construction existante, laquelle devait être partiellement maintenue, et d’en adresser une copie au ministère public, dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. M^me D., d’une part, et la commune de Croissy-sur-Seine, d’autre part, se pourvoient en cassation contre ce jugement.

4. En premier lieu, l’article L. 562-1 du code de l’environnement dispose, dans sa version applicable au litige, que : « I.- L’Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II. Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin :1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l’intensité du risque encouru, d’y interdire tout type de construction, d’ouvrage, d’aménagement ou d’exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d’interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l’approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs […]. »

5. Le chapitre IV du règlement du plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) de la vallée de la Seine et de l’Oise, relatif aux dispositions applicables en zone rouge clair, dispose que : « La zone rouge clair est constituée de l’ensemble des zones urbanisées hors centres urbains exposées à des aléas forts (entre 1 et 2 m). […] L’objectif en zone rouge clair est d’arrêter les nouvelles urbanisations tout en permettant un renouvellement urbain de zones exposées au risque d’inondation. » Aux termes de l’article RC 1 de ce règlement, applicable en zone dite « rouge clair » : « Sont interdit[e]s toutes les occupations et utilisations du sol, non mentionnées à l’article 2 ci-dessous. » L’article RC 2.1 du même règlement liste, aux points 8° à 13°, les travaux visant à l’édification de nouvelles constructions ou installations, qu’il autorise, sous certaines conditions, et par exception au principe d’interdiction posé à l’article RC 1. L’article RC 2.1 dispose ainsi notamment que peuvent être admises : « 10° Les nouvelles constructions dans une dent creuse de l’urbanisation existante, sous réserve : / – 10-1 que ces constructions respectent la morphologie urbaine environnante, / – 10-2 que l’emprise au sol des nouvelles constructions ne dépasse pas 30 % de la surface de la parcelle, / – 10-3 que la cote du premier plancher dépasse de 0,20 m celle des PHEC. » Il dispose également que peuvent être autorisés :« 14° les travaux ayant pour effet l’extension de l’emprise au sol, la surélévation ou l’aménagement des constructions existantes, sous réserve : / – 14-1. que l’augmentation totale de l’emprise au sol*, à compter de la date d’approbation du PPRI, soit limitée pour chaque construction : / – 14.1.a pour les constructions à usage d’activités existantes et les établissements des services publics, à 30 % de l’emprise au sol* existante, / – 14-1.b pour les restaurants, à 50 m² d’emprise au sol*, / – 14-1.c ou pour toutes les autres constructions, à 30 m² d’emprise au sol*, / – 14-2 que la cote du premier plancher* dépasse de 0,20 m celle des PHEC*, sauf dans le cas d’une augmentation d’emprise au sol* inférieure ou égale à 30 m² où la cote pourra être au niveau du plancher existant ; (il est précisé que les conditions 14-1 et 14-2 sont cumulatives) ; […]. »

6. Lorsque le règlement d’un plan de prévention des risques d’inondation ne précise pas, comme il lui est loisible de le faire, si la notion d’extension d’une construction existante, lorsqu’il s’y réfère, comporte une limitation quant aux dimensions d’une telle extension, celle-ci doit, en principe, s’entendre d’un agrandissement de la construction existante présentant, outre un lien physique et fonctionnel avec elle, des dimensions inférieures à celle-ci.

7. Il ressort des énonciations du jugement attaqué que pour juger que le projet litigieux, dont il est constant qu’il est situé en zone « rouge clair » du PPRI de la vallée de la Seine et de l’Oise, n’était pas conforme aux prescriptions de l’article RC 2 du règlement du PPRI, le tribunal a notamment relevé que la surface de plancher existante, avant travaux, s’élevait à 54 m², que celle créée s’élevait à 105 m² et qu’il était concomitamment prévu de supprimer une surface de plancher de 33 m², pour une surface de plancher après réalisation du projet égale à 126 m², soit une augmentation de plus de 100 % de la surface existante avant travaux. Il en a déduit que l’agrandissement projeté présentait des dimensions supérieures à la construction existante et devait, en conséquence, être regardé comme constituant une construction nouvelle, et non une extension d’une construction existante, qui n’entrait pas dans le champ des dispositions du 14° de l’article RC 2 du règlement du PPRI de la vallée de la Seine et de l’Oise, la circonstance que le projet respecte les conditions prévues au 14° étant ainsi sans incidence sur la non-conformité relevée. Dès lors que ni cet article du règlement du PPRI, relatif aux constructions et aménagements qui peuvent être autorisés sous conditions, par exception à l’interdiction prévue à l’article RC 1, ni aucune autre disposition de ce règlement ne définissent la notion d’extension d’une construction existante, il résulte de ce qui a été dit au point 6 que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le tribunal aurait entaché son jugement d’une erreur de droit en estimant que le projet ne pouvait, eu égard à ses dimensions et à celles de la construction existante, être regardé comme une simple extension. En conséquence, elles ne sont pas fondées à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d’erreur de qualification juridique des faits dès lors que le projet respecterait les conditions posées au 14° de l’article RC 2 du règlement du PPRI, les dispositions de ce 14°, citées au point 5, étant applicables aux seules extensions.

8. Par ailleurs, si le tribunal a relevé que l’emprise au sol créée est inférieure à 30 % de l’emprise existante, dès lors que le tribunal a jugé, à bon droit, que les dispositions du 14-1.c de l’article RC 2 précité, qui ne sont applicables qu’aux seules extensions, surélévations et aménagements de constructions existantes à usage d’habitation, n’étaient pas applicables au projet litigieux, ce constat est demeuré sans incidence sur le raisonnement suivi

9. En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme : « Sans préjudice de la mise en oeuvre de l’article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’un vice entraînant l’illégalité de cet acte est susceptible d’être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation, même après l’achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé. »

10. Il résulte de ces dispositions que lorsque le ou les vices affectant la légalité de l’autorisation d’urbanisme dont l’annulation est demandée sont susceptibles d’être régularisés, le juge doit surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation. Il invite au préalable les parties à présenter leurs observations sur la possibilité de régulariser le ou les vices affectant la légalité de l’autorisation d’urbanisme. Un vice entachant le bien-fondé de l’autorisation d’urbanisme est susceptible d’être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l’économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d’urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n’implique pas d’apporter à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même.

11. D’autre part, dans l’intérêt d’une bonne justice, le juge administratif a toujours la faculté de rouvrir l’instruction, qu’il dirige, lorsqu’il est saisi d’une production postérieure à la clôture de celle-ci. Il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser. S’il décide d’en tenir compte, il rouvre l’instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu’il doit, en outre, analyser. Dans le cas particulier où cette production contient l’exposé d’une circonstance de fait ou d’un élément de droit dont la partie qui l’invoque n’était pas en mesure de faire état avant la clôture de l’instruction et qui est susceptible d’exercer une influence sur le jugement de l’affaire, le juge doit alors en tenir compte, à peine d’irrégularité de sa décision.

12. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que M^me D. n’a pas saisi le tribunal de conclusions tendant à ce qu’il mette en oeuvre les pouvoirs qu’il tient de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, et que la commune de Croissy-sur-Seine ne l’a fait que postérieurement à la clôture de l’instruction, par une note en délibéré déposée le 16 octobre 2023. Il ressort des énonciations du jugement attaqué que le tribunal a pris connaissance de cette production avant de rendre sa décision et qu’il l’a visée sans l’analyser, comme il lui incombait de le faire, en estimant, implicitement mais nécessairement, qu’il n’y avait pas lieu de rouvrir l’instruction. Dès lors que cette production ne contenait l’exposé d’aucune circonstance de fait ni d’aucun élément de droit dont la commune n’était pas en mesure de faire état avant la clôture de l’instruction, le tribunal n’était pas tenu d’en tenir compte.

13. Pour annuler le permis litigieux, le tribunal administratif de Versailles a accueilli, ainsi qu’il a été dit au point 7, le moyen tiré de ce qu’il n’était pas conforme aux dispositions de l’article RC 2 du règlement du PPRI de la vallée de la Seine et de l’Oise, notamment au motif que son alinéa relatif aux extensions de constructions existantes ne lui était pas applicable. En statuant ainsi sans faire usage de l’obligation qui pèse sur lui de surseoir à statuer lorsque le ou les vices affectant la légalité de l’autorisation d’urbanisme dont l’annulation est demandée sont susceptibles d’être régularisés, le tribunal a implicitement mais nécessairement estimé que ce vice était insusceptible d’être régularisé. Le tribunal, qui n’était pas tenu de motiver son refus dès lors qu’il n’était pas saisi d’une demande de régularisation, ainsi qu’il a été dit au point précédent, a ce faisant porté sur les pièces du dossier une appréciation souveraine qui n’est pas arguée de dénaturation, et n’a pas méconnu son office ou entaché son jugement d’erreur de droit.

14. En dernier lieu, il ressort des énonciations du jugement attaqué que le tribunal a relevé que la surface de plancher existante était de 54 m². Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que cette valeur figurait dans la demande de permis de construire initial, ainsi que dans les plans de masse du projet. Par suite, le tribunal ne s’est pas fondé sur des faits matériellement inexacts et il n’a pas dénaturé les pièces du dossier en retenant cette valeur pour juger que le projet allait conduire à une augmentation de plus de 100 % de la surface existante avant travaux. Est sans incidence, à cet égard, la circonstance que M^me D. ait adressé, en cours d’instance, une demande de permis de construire modificatif mentionnant une surface de 75 m².

15. Il résulte de tout ce qui précède que M^me D. et la commune de Croissy-sur-Seine ne sont pas fondées à demander l’annulation du jugement qu’elles attaquent. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de M. et M^me A. qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes. Elles font également obstacle à que soit mise à ce titre à la charge de M. et M^me A. la somme que demande M^me D. dans son intervention à l’appui du pourvoi de la commune de Croissy-sur-Seine, qui, en tant qu’intervenante, n’a pas la qualité de partie dans l’instance n° 492253. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me D. et de la commune de Croissy-sur-Seine la somme de 2 000 € chacune à verser à M. et M^me A. au titre des mêmes dispositions.

Décide :

Article 1^er : L’intervention de M^me D. à l’appui du pourvoi de la commune de Croissy-sur-Seine est admise.

Article 2 : Les pourvois de M^me D. et de la commune de Croissy-sur-Seine sont rejetés.

Article 3 : M^me D. et la commune de Croissy-sur-Seine verseront, chacune, une somme de 2 000 € à M. et M^me A., au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par M^me D. au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sous le n° 492253 sont rejetées.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à M^me E. D., à la commune de Croissy-sur-Seine, à M. B. A. et à M^me C. A.

Conseil d’Etat, 18 juillet 2025, n° 492241