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Protection de l’environnement : « Principe de Précaution » invocable en présence d’une « hypothèse suffisamment plausible » !

Conseil d’État

N° 410170   
Mentionné dans les tables du recueil Lebon
6ème et 5ème chambres réunies
Mme Laure Durand-Viel, rapporteur
Mme Julie Burguburu, rapporteur public
SCP LYON-CAEN, THIRIEZ ; SCP FOUSSARD, FROGER, avocats

lecture du lundi 25 février 2019

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu les procédures suivantes :

1° Sous le n° 410170, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 28 avril et le 18 décembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association  » le Peuple des Dunes des Pays de la Loire  » demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret du 8 mars 2017 accordant la concession de sables et graviers siliceux marins dite  » Cairnstrath SN2  » (Vendée) conjointement et solidairement aux Sablières de l’Atlantique, à la Compagnie européenne de transport de l’Atlantique et à la Société des dragages d’Ancenis ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761 1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 410171, par une requête, enregistrée le 28 avril 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association  » le Peuple des Dunes des Pays de la Loire  » demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret du 8 mars 2017 accordant la concession de sables et graviers siliceux marins dite  » Cairnstrath A  » (Vendée) à la société Dragages transports et travaux maritimes ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

3° Sous le n° 410417, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 10 mai et 11 août 2017 et le 8 juin 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la communauté de communes de l’île de Noirmoutier demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret du 8 mars 2017 accordant la concession de sables et graviers siliceux marins dite  » Cairnstrath SN2  » (Vendée) conjointement et solidairement aux Sablières de l’Atlantique, à la Compagnie européenne de transport de l’Atlantique et à la Société des dragages d’Ancenis ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 8 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

4° Sous le n° 410420, par une requête, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 10 mai et 10 août 2017 et le 8 juin 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la communauté de communes de l’île de Noirmoutier demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret du 8 mars 2017 accordant la concession de sables et graviers siliceux marins dite  » Cairnstrath A  » (Vendée) à la société Dragages transports et travaux maritimes ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :
– le code général de la propriété des personnes publiques ;
– le code minier ;
– le code de l’environnement ;
– le code de commerce ;
– le décret n° 2006-798 du 6 juillet 2006 ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Laure Durand-Viel, auditeur,

– les conclusions de Mme Julie Burguburu, rapporteur public.

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat des Sablières de l’Atlantique et autres, à la SCP Foussard, Froger, avocat de la société Dragages transports et travaux maritimes (DMT) et à la SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, avocat de la communauté de communes de l’île de Noirmoutier

Vu les notes en délibéré, enregistrées le 4 février 2019, présentées par la communauté de communes de l’île de Noirmoutier.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 132-2 du code minier :  » La concession est accordée par décret en Conseil d’Etat sous réserve de l’engagement pris par le demandeur de respecter des conditions générales complétées, le cas échéant, par des conditions spécifiques faisant l’objet d’un cahier des charges. Les conditions générales et, le cas échéant, spécifiques de la concession, sont définies par décret en Conseil d’Etat et préalablement portées à la connaissance du demandeur « . Aux termes de l’article 15 du décret du 6 juillet 2006 relatif à la prospection, à la recherche et à l’exploitation de substances minérales ou fossiles contenues dans les fonds marins du domaine public et du plateau continental métropolitains :  » (…) La concession est accordée par décret en Conseil d’Etat et refusée par arrêté du ministre chargé des mines. Le silence gardé par le ministre pendant plus de trente-six mois sur la demande vaut décision de rejet de cette demande et, le cas échéant, des demandes concurrentes. / La décision délivrant le titre minier désigne le préfet qui exerce les attributions de police dévolues à l’autorité préfectorale par la législation et la réglementation minières, sans préjudice des pouvoirs appartenant au préfet maritime.  » En application de ces dispositions, le Premier ministre a, par un premier décret du 8 mars 2017, accordé au groupement formé par les Sablières de l’Atlantique, la Compagnie européenne de transport de l’Atlantique (CETRA) et la Société des dragages d’Ancenis (SDA), dit groupement  » Cairnstrath SN2 « , la concession de sables et graviers siliceux marins dite  » concession Cairnstrath SN2  » sur les fonds du domaine public maritime au large des côtes du département de la Vendée pour une durée de vingt ans avec un volume d’extraction limité à 1 400 000 m3 par an. Par un second décret du 8 mars 2017, il a accordé à la société Dragages transports et travaux maritimes (DTM) la concession de sables et graviers siliceux marins dite  » concession Cairnstrath A  » sur les fonds du domaine public maritime au large des côtes du département de la Vendée pour une durée de vingt ans avec un volume d’extraction limité à 900 000 m3 par an. Par des requêtes enregistrées sous les numéros 410170, 410171, 410417, et 410420 qu’il y a lieu de joindre pour statuer par une même décision, les requérants demandent l’annulation pour excès de pouvoir de ces deux décrets du 8 mars 2017.

Sur la légalité externe des décrets attaqués :

En ce qui concerne la méconnaissance de l’obligation de mise en concurrence avant l’attribution de la concession :

2. L’article 10 du décret du 6 juillet 2006 relatif à la prospection, à la recherche et à l’exploitation de substances minérales ou fossiles contenues dans les fonds marins du domaine public et du plateau continental métropolitains, applicable en l’espèce, prévoit, pour la délivrance des titres miniers, que :  » Sauf pour les demandes de concession présentées par les titulaires des titres prévus aux articles 26 et 52 du code minier, le préfet fait publier au Journal officiel de la République française un avis de mise en concurrence, préalablement à l’enquête publique lorsque celle-ci est exigée. Cet avis mentionne les caractéristiques de la demande et le délai pendant lequel il est possible de présenter des demandes concurrentes. Ce délai est de trente jours à compter de la publication de l’avis. Le demandeur en concurrence dispose ensuite d’un délai de trois mois pour déposer son dossier. / Les demandes concurrentes sont présentées et instruites comme la demande initiale. Lorsqu’une demande concurrente porte en partie sur des surfaces extérieures à celle de la demande initiale, la mise en concurrence et les consultations sont limitées à ces surfaces. « . Il ressort des pièces des dossiers que, contrairement à ce qui est soutenu, l’avis de mise en concurrence de chacun des projets litigieux a été publié au Journal officiel de la République française daté, respectivement, du 20 janvier 2008 et du 19 janvier 2009, à la fois dans sa version papier et dans sa version électronique. La circonstance que ces avis ne soient pas mentionnés dans le sommaire publié sur le site internet Legifrance renvoyant à la version électronique des textes figurant dans ces éditions du Journal officiel est sans incidence sur la régularité de la mise en concurrence. En outre, contrairement à ce qui est soutenu, il ne résulte d’aucune disposition, ni de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, ni au demeurant de la directive du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, qui n’est pas applicable aux activités en cause, que les avis de mise en concurrence de concessions minières doivent être publiés au Journal officiel de l’Union européenne. Enfin, il ne ressort pas des pièces des dossiers que la publication des avis litigieux au Journal officiel de la République française ait été insuffisante pour assurer un degré de publicité adéquat permettant aux opérateurs intéressés de se porter candidats pour l’octroi des concessions en cause. Le moyen tiré du défaut de mise en concurrence réelle des demandes de concession litigieuses doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne l’existence d’une décision implicite de rejet de la demande de concession minière :

3. Il résulte des dispositions précitées de l’article 10 du décret du 6 juillet 2006 que le demandeur et les opérateurs concurrents disposent d’un délai de trois mois, à compter de la publication de l’avis de mise en concurrence, pour déposer leur dossier et de celles de l’article 15 du même décret que le silence gardé par le ministre chargé des mines pendant plus de trente-six mois sur la demande de concession vaut décision de rejet de cette demande. L’expiration de ce délai ouvre de nouveau la possibilité pour tout opérateur de déposer une demande portant sur les périmètres faisant l’objet de la demande de concession initiale. De son côté, l’administration, qui reste saisie de la demande après l’expiration du délai de trente-six mois mentionné plus haut, peut retirer sa décision implicite et accorder la concession sans être tenue de procéder à une nouvelle mise en concurrence, sous réserve que les modifications apportées le cas échéant à la demande n’en modifient pas l’économie générale. Il ressort des pièces des dossiers, d’une part, que la demande de la société DTM a été déposée le 2 juillet 2007 et celle du groupement  » Cairnstrath SN2  » le 12 février 2008 et, d’autre part, que les modifications apportées aux demandes initiales, qui avaient pour objet de réduire le périmètre d’exploitation, les volumes d’extraction et la durée de la concession, ne remettaient pas en cause l’économie générale de ces projets. Le moyen tiré de ce qu’une nouvelle procédure de mise en concurrence était nécessaire doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne l’existence d’une entente illicite :

4. Contrairement à ce que soutient l’association requérante, il ne ressort pas des pièces des dossiers que la procédure de mise en concurrence à l’issue de laquelle les décrets attaqués ont été pris ait été entachée d’irrégularités qui auraient eu pour objet ou pour effet de permettre une entente anticoncurrentielle au sens des dispositions de l’article L. 420-1 du code de commerce.

En ce qui concerne l’avis de l’autorité environnementale :

5. Le deuxième alinéa de l’article L. 122-1 du code de l’environnement alors applicable dispose que :  » Les études préalables à la réalisation d’aménagements ou d’ouvrages qui, par l’importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier, doivent comporter une étude d’impact permettant d’en apprécier les conséquences. Cette étude d’impact est transmise pour avis à l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement par l’autorité chargée d’autoriser ou d’approuver ces aménagements ou ces ouvrages « . Le III de l’article L. 122-3 du même code, dans sa version alors applicable, renvoie à un décret en Conseil d’Etat la désignation de l’autorité administrative à laquelle l’étude d’impact doit être transmise. Le décret du 30 avril 2009 relatif à l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement prévue aux articles L. 122-1 et L. 122-7 du code de l’environnement, pris pour l’application de ces dispositions, a été publié au Journal officiel de la République française du 3 mai 2009. Cependant, l’article 6 de ce décret a prévu que ses dispositions ne seraient applicables qu’aux projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements dont l’étude d’impact serait remise à l’autorité compétente pour prendre la décision d’autorisation, d’approbation ou d’exécution après le premier jour du deuxième mois suivant la publication du décret. En l’espèce, les études d’impact sur les projets litigieux ont été déposées en 2007 pour le projet Cairnstrath SN2 et en 2008 pour le projet Cairnstrath. Le décret du 30 avril 2009 n’était donc pas applicable aux projets autorisés par les décrets attaqués. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du décret du 30 avril 2009 ne peut qu’être écarté, de même que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, qui n’était pas susceptible de recevoir application en l’absence de ce décret.

En ce qui concerne l’avis du préfet coordonnateur de bassin :

6. Il résulte des dispositions combinées du deuxième alinéa de l’article 12 du décret du 6 juillet 2006 précité et du 3° de l’article R. 214-10 du code de l’environnement, dans sa version applicable, qu’après l’enquête publique, le dossier est communiqué pour avis  » au préfet coordonnateur de bassin lorsque les caractéristiques ou l’importance des effets prévisibles du projet rendent nécessaires une coordination et une planification de la ressource en eau au niveau interrégional « . Il ne ressort pas des pièces des dossiers que, compte tenu notamment de la distance entre le site en cause et le continent, les projets litigieux comportent des effets prévisibles sur la ressource en eau qui rendraient nécessaires une coordination et une planification interrégionales. Par suite, le moyen tiré de ce que la consultation du préfet coordonnateur de bassin a été omise doit être écarté.

En ce qui concerne le dossier soumis à enquête publique :

7. En premier lieu, l’article R. 122-3 du code de l’environnement, dans sa rédaction alors en vigueur, définit le contenu de l’étude d’impact, qui est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d’être affectée par le projet, à l’importance et à la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l’environnement ou la santé humaine. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.

8. Il ressort des pièces des dossiers que les études d’impact jointes au dossier d’enquête publique pour chacun des deux projets, après avoir suffisamment analysé les incidences potentielles des activités extractives sur l’apport de sédiments, concluent à l’absence d’effet significatif sur l’érosion côtière. Il ne ressort pas des pièces des dossiers que ces analyses, qui ont été confirmées par des expertises ultérieures, comporteraient des erreurs de nature à en remettre en cause la validité. Les études d’impact comportent une analyse détaillée des activités de pêche dans les ports situés à proximité des concessions ainsi qu’un relevé initial de la présence des différentes espèces, desquels il ressort notamment qu’aucune zone de frayère ni de nourricerie n’a été répertoriée au niveau des concessions ou dans leurs environs, ce qu’ont confirmé des expertises ultérieures. Ces études présentent les effets attendus de l’exploitation sur la ressource halieutique et les activités de pêche. Elles tiennent compte de la présence, à proximité des concessions, de plusieurs sites classés Natura 2000 existant à cette date, aucune disposition n’imposant la prise en compte des effets potentiels sur les sites à l’état de projet, tels que le site Natura 2000 en mer  » estuaire de la Loire-baie de Bourgneuf « . A la date de dépôt des dossiers soumis à enquête publique, aucune disposition n’imposait l’analyse des effets cumulés avec d’autres projets. Les études d’impact analysent par ailleurs de manière suffisante l’état initial du site et de son environnement, notamment la faune, la flore, les biens culturels en mer ainsi que les courants et la houle et présentent des inventaires benthiques, faunistiques et floristiques dont les résultats ont été confirmés par des études ultérieures. Si l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER) a critiqué, dans son avis du 27 juillet 2010, l’absence de liste des espèces benthiques par station dans l’étude d’impact relative au site Cairnstrath A, il a toutefois conclu qu’elle comportait une évaluation suffisante de la présence de ces espèces sur le site. Enfin, contrairement à ce que soutient la collectivité requérante, le modèle utilisé dans ce dossier pour évaluer l’impact du projet sur l’agitation des eaux prend en compte les données bathymétriques relatives à la baie de Bourgneuf. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’insuffisance de l’étude d’impact doit être écarté.

9. En second lieu, aux termes de l’article L. 414-4 du code de l’environnement, dans sa rédaction alors en vigueur :  » I. – Lorsqu’ils sont susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l’objet d’une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après  » Evaluation des incidences Natura 2000  » : (…) / 2° Les programmes ou projets d’activités, de travaux, d’aménagements, d’ouvrages ou d’installations (…) « . Aux termes de l’article R. 414-19 du même code, dans sa rédaction alors applicable :  » Les programmes ou projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements mentionnés à l’article L. 414-4 du présent code font l’objet d’une évaluation de leurs incidences éventuelles au regard des objectifs de conservation des sites Natura 2000 qu’ils sont susceptibles d’affecter de façon notable, dans les cas et selon les modalités suivants : (…) / 2° S’agissant des programmes ou projets situés en dehors du périmètre d’un site Natura 2000 : si un programme ou projet, relevant des cas prévus au a) et au c) du 1° ci-dessus, est susceptible d’affecter de façon notable un ou plusieurs sites Natura 2000, compte tenu de la distance, de la topographie, de l’hydrographie, du fonctionnement des écosystèmes, de la nature et de l’importance du programme ou du projet, des caractéristiques du ou des sites et de leurs objectifs de conservation.  »

10. Il ressort des pièces des dossiers que les concessions Cairnstrath A et Cairnstrath SN2 sont situées à plus de dix kilomètres de la zone de protection spéciale  » marais breton, baie de Bourgneuf, île de Noirmoutier et forêt de Monts  » et du site d’importance communautaire du même nom. Les études d’impact, qui ont été confirmées sur ce point par une étude complémentaire réalisée en octobre 2010, dont il ne ressort pas des pièces des dossiers qu’elle comporterait des erreurs de nature à en remettre en cause la validité, concluent à l’absence d’effet notable du projet au-delà de son périmètre et notamment sur les sites Natura 2000. Par suite, il résulte des dispositions précitées de l’article R. 414-19 du code de l’environnement que les pétitionnaires n’étaient pas tenus de réaliser une étude d’incidences Natura 2000 pour les sites mentionnés ci-dessus ni, en tout état de cause, pour la zone de protection spéciale  » estuaire de la Loire – Baie de Bourgneuf « , qui a été classée postérieurement au dépôt des dossiers soumis à enquête publique. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’insuffisance de l’évaluation des incidences Natura 2000 doit, en tout état de cause, être écarté.

En ce qui concerne la mise à disposition du dossier soumis à enquête publique :

11. Aux termes du dernier alinéa de l’article 11 du décret 6 juillet 2006 précité :  » Le dossier [soumis à enquête publique] peut être consulté, pendant la durée de l’enquête et pendant la période de mise en concurrence de trente jours, au ministère chargé des mines, à la préfecture et dans les mairies des communes côtières intéressées « . Il ressort des pièces des dossiers que les dossiers de l’enquête commune relative aux projets  » Cairnstrath A  » et  » Cairnstrath SN2  » ont été mis à disposition du public du 26 avril au 4 juin 2010 dans les mairies des quatre communes situées sur l’île de Noirmoutier. En outre, il ne ressort pas des pièces des dossiers que, eu égard aux incidences environnementales ou économiques potentielles du projet, d’autres communes, telles que les communes littorales du continent, auraient dû être regardées comme intéressées au sens des dispositions précitées. Par suite, le moyen tiré de l’absence de mise à disposition du dossier d’enquête publique dans l’ensemble des mairies des communes intéressées doit être écarté.

En ce qui concerne l’absence de réunion d’information du public :

12. Aux termes de l’article R. 123-20 du code de l’environnement, dans sa rédaction alors en vigueur :  » Lorsqu’il estime que l’importance ou la nature de l’opération ou les conditions de déroulement de l’enquête publique rendent nécessaire l’organisation d’une réunion publique, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête en fait part au préfet et au maître de l’ouvrage et leur indique les modalités qu’il propose pour l’organisation de cette réunion « . Il ressort des pièces des dossiers que, dans ses conclusions sur chacun des projets, la commission d’enquête a relevé  » qu’une réunion d’information du public, préalable à ou pendant l’enquête, aurait probablement répondu à certaines attentes de celui-ci, mais celle-ci n’a pu être organisée dans les délais impartis « . Toutefois, l’organisation d’une telle réunion publique est une simple faculté pour le préfet et le maître d’ouvrage. En outre, la commission d’enquête indique dans ses conclusions précitées que  » l’enquête publique s’est déroulée dans des conditions satisfaisantes, qui ont permis au public, bien informé (…) de faire valoir ses observations « . Le moyen tiré de ce que la population n’a pas été suffisamment informée des conséquences potentielles du projet du fait de l’absence de réunion d’information du public doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne la réunion de concertation portant sur la demande de titre minier :

13. Aux termes de l’article 13 du décret du 6 juillet 2006 précité :  » Dans le délai de quatre mois suivant la remise de son rapport par le commissaire enquêteur et l’accomplissement le cas échéant des consultations prévues au III de l’article R. 122-11 du code de l’environnement, le préfet chargé de l’instruction et le préfet maritime présentent, lors d’une réunion de concertation qu’ils président conjointement, la demande de titre minier, le rapport du directeur régional de l’environnement, de l’aménagement et du logement et, le cas échéant celui du chef du service gestionnaire du domaine public maritime ou du directeur du port autonome ainsi que le projet d’arrêté préfectoral d’autorisation d’ouverture de travaux. (…) « . Il ressort des pièces des dossiers que la commission d’enquête a déposé son rapport sur chacun des deux dossiers le 2 juillet 2010, qu’une réunion de concertation a été organisée le 20 octobre 2010 et qu’une réunion complémentaire a été organisée le 4 novembre 2015. Le moyen tiré de l’organisation tardive de la réunion de concertation doit donc être écarté comme manquant en fait.

En ce qui concerne les modifications apportées à l’issue de l’enquête publique :

14. Aux termes du II de l’article L. 123-14 du code de l’environnement, dans sa rédaction alors en vigueur :  » II. – Au vu des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, la personne responsable du projet, plan ou programme visé au I de l’article L. 123-2 peut, si elle estime souhaitable d’apporter à celui-ci des changements qui en modifient l’économie générale, demander à l’autorité organisatrice d’ouvrir une enquête complémentaire portant sur les avantages et inconvénients de ces modifications pour le projet et pour l’environnement. Dans le cas des projets d’infrastructures linéaires, l’enquête complémentaire peut n’être organisée que sur les territoires concernés par la modification. (…) « . Il résulte de ces dispositions qu’il était loisible au Gouvernement de modifier les caractéristiques des concessions  » Cairnstrath SN2  » et  » Cairnstrath A  » à l’issue de l’enquête publique, sous réserve, d’une part, que ne soit pas remise en cause l’économie générale des projets et, d’autre part, que ces modifications procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

15. Il ressort des pièces des dossiers que les incidences des projets, notamment sur l’environnement, ont fait l’objet de nombreuses observations au cours de l’enquête publique. Afin de prendre en compte ces observations et de limiter ces incidences, le périmètre annuel d’exploitation a été réduit par rapport au projet initial de 14 à 5,6 km2 pour le projet Cairnstrath SN2 et de 7 à 3,6 km2 pour le projet Cairnstrath A, le volume annuel maximal d’extraction de 2 300 000 à 1 400 000 m3 pour le projet Cairnstrath SN2 et de 1 400 000 à 900 000 m3 pour le projet Cairnstrath A, et la durée de la concession de 30 à 20 ans pour chacun des projets. En outre, de nouvelles mesures de suivi des effets de l’exploitation et des modalités de concertation en cours d’exploitation ont été prévues. Ces modifications, qui procèdent d’une enquête publique préalable à des travaux susceptibles d’affecter l’environnement et ont pour objet d’en réduire les effets sur ce dernier, ne peuvent, pour substantielles qu’elles soient, être regardées comme constituant une remise en cause de l’économie générale des projets de concession en cause impliquant l’ouverture d’une enquête complémentaire au sens et pour l’application des dispositions précitées de l’article L. 123-14 du code de l’environnement. Dès lors, l’association  » le Peuple des Dunes des Pays de la Loire  » et la communauté de communes de l’île de Noirmoutier ne sont pas fondées à soutenir que les décrets attaqués auraient nécessité, à peine d’irrégularité de la procédure, une nouvelle enquête publique.

16. Par ailleurs, la seule circonstance qu’un délai de neuf ans s’est écoulé entre l’enquête publique et l’intervention des décrets attaqués n’entache pas, par elle-même, d’irrégularité ces décrets, dès lors qu’aucun changement dans les circonstances de fait ou de droit ne rendait nécessaire une nouvelle enquête publique. Par suite, le moyen tiré de l’ancienneté des enquêtes publiques doit être écarté.

En ce qui concerne la consultation du Conseil d’Etat :

17. Les décrets attaqués ont été pris après avis de la section des travaux publics du Conseil d’Etat. Il ressort des pièces produites par le ministre chargé de l’économie que le Conseil d’Etat a délibéré sur les projets de décret à une date antérieure à celle de la publication des décrets attaqués et que ceux-ci ne contiennent aucune disposition différant à la fois de celles qui figuraient dans le projet soumis par le Gouvernement au Conseil d’Etat et de celles qui ont été adoptées par ce dernier. Dès lors, le moyen tiré de ce que les règles qui gouvernent l’examen par le Conseil d’Etat des projets de décret auraient été méconnues doit être écarté.

Sur la légalité interne des décrets attaqués :

En ce qui concerne l’insuffisante prise en compte des exigences liées à la préservation de l’environnement :

18. Le premier alinéa de l’article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que :  » Les décisions d’utilisation du domaine public maritime tiennent compte de la vocation des zones concernées et de celles des espaces terrestres avoisinants, ainsi que des impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques (…) « . L’article L. 161-1 du code minier dispose que :  » Les travaux de recherches ou d’exploitation minière doivent respecter (…) les contraintes et les obligations nécessaires (…) à la conservation (…) des caractéristiques essentielles du milieu environnant, terrestre ou maritime, et plus généralement à la protection des espaces naturels et des paysages, de la faune et de la flore, des équilibres biologiques et des ressources naturelles particulièrement des intérêts mentionnés aux articles L. 211-1, L. 331-1, L. 332-1 et L. 341-1 du code de l’environnement (…) « . L’article L. 133-1 du code minier prévoit que, sous réserve des dispositions applicables de l’ordonnance du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française et des textes pris pour son application, l’exploitation des substances minérales contenues dans le sous-sol du plateau continental et le sous-sol de la zone économique exclusive est soumise aux dispositions du code minier applicables aux substances minières.

19. Il ressort des pièces des dossiers que, pour prendre les décrets attaquées, le Gouvernement s’est appuyé sur les éléments des dossiers soumis à enquête publique ainsi que sur des études complémentaires réalisées postérieurement, notamment des études hydro-sédimentaires et morpho-sédimentaires réalisées en 2015 sur le projet Cairnstrath SN2, d’une part, et sur le projet Cairnstrath A, d’autre part, qui ont conclu à l’absence d’incidence significative de l’exploitation sur l’environnement. Ces études ont été soumises à l’expertise de l’IFREMER, du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) et du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), qui n’y ont relevé aucune insuffisance sérieuse. S’agissant de l’incidence des projets sur le benthos, si l’IFREMER a relevé une incohérence entre certains passages des demandes des deux pétitionnaires, il n’en a aucunement conclu à l’insuffisance des analyses présentées. Contrairement à ce que soutient l’association requérante, il ressort des pièces des dossiers, notamment des études d’impact, que le site Cairnstrath SN2 ne constitue pas une frayère à sole et que l’exploitation n’aura pas d’incidence significative sur la pêche. Les préconisations relatives à l’impact halieutique des extractions, formulées par l’IFREMER dans son avis du 5 octobre 2015, ont été prises en compte dans le cahier des charges annexé au décret relatif au site Cairnstrath SN2, qui impose la réalisation d’un état de référence et un suivi périodique de la ressource halieutique. S’agissant du plancton, il ressort des pièces des dossiers, notamment de l’étude réalisée en 2007 pour le compte du groupement Cairnstrath SN2, que l’impact attendu des opérations extractives est imperceptible. En tout état de cause, les cahiers des charges annexés aux décrets attaqués prévoient la réalisation d’un état environnemental initial portant notamment sur les sédiments et le benthos et un inventaire halieutique, ainsi qu’un suivi environnemental périodique de l’impact des extractions, notamment sur le trait de côte, le peuplement benthique et halieutique et les activités de pêche. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que les décrets attaqués seraient entachés d’erreur manifeste d’appréciation au regard des dispositions précitées des articles L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques et L. 161-1 du code minier doit être écarté.

En ce qui concerne l’application du principe de précaution :

20. Aux termes de l’article 1er de la Charte de l’environnement :  » Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé « . Aux termes de son article 5 :  » Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en oeuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage « .

21. Il ressort des pièces des dossiers, d’une part, que les études scientifiques réalisées dans le cadre des projets litigieux ont identifié des mécanismes par lesquels l’exploitation de granulats en mer pourrait avoir des incidences sur l’érosion côtière et engendrer ainsi des dommages graves et irréversibles pour l’environnement, d’autre part, que l’appréciation de ce risque repose seulement sur des modélisations mathématiques des processus physiques en jeu, aucun lien de cause à effet entre l’exploitation de granulats et l’érosion du trait de côte n’ayant été démontré, en particulier dans le cas de la concession existante du Pilier située à proximité des sites des projets. Dans ces conditions, l’existence d’un tel risque doit être regardée comme une hypothèse suffisamment plausible en l’état des connaissances scientifiques pour justifier l’application du principe de précaution. En revanche, il ne ressort pas des pièces des dossiers que la réalité et la portée des risques de destruction des organismes benthiques, d’augmentation de la turbidité et de destruction des frayères et nourriceries aient été, en l’état des connaissances scientifiques à la date des décrets attaqués, affectées d’une incertitude de nature à justifier l’application du principe de précaution.

22. Il ressort des pièces des dossiers que le risque d’érosion côtière a fait l’objet, pour chacune des concessions litigieuses, d’une évaluation par des études scientifiques soumises à des organismes indépendants, qui ont formulé des recommandations méthodologiques puis ont validé l’approche retenue après prise en compte de ces recommandations. En outre, le cahier des charges annexé au décret accordant chacune de ces concessions précise que le pétitionnaire devra évaluer notamment, à l’occasion du suivi environnemental périodique réalisé trois ans puis cinq ans après le début de l’exploitation et, ensuite, tous les cinq ans, les interactions éventuelles entre l’exploitation du site et le trait de côte, l’administration étant alors en mesure d’imposer, au vu de ces évaluations, des prescriptions appropriées, notamment en termes de surfaces et de volumes d’extraction, pour éviter l’érosion du littoral. Ces mesures ne peuvent être regardées comme manifestement insuffisantes au regard de l’objectif consistant à parer à la réalisation du dommage susceptible de résulter des transits sédimentaires liés à l’exploitation de granulats.

23. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article 5 de la Charte de l’environnement doit être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance de l’article L. 414-1 du code de l’environnement :

24. Aux termes du V de l’article L. 414-1 du code de l’environnement, qui transpose les dispositions de l’article 6 de la directive 92/43 du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages relatives aux zones dites  » Natura 2000  » :  » Les sites Natura 2000 font l’objet de mesures destinées à conserver ou à rétablir dans un état favorable à leur maintien à long terme les habitats naturels et les populations des espèces de faune et de flore sauvages qui ont justifié leur délimitation. Les sites Natura 2000 font également l’objet de mesures de prévention appropriées pour éviter la détérioration de ces mêmes habitats naturels et les perturbations de nature à affecter de façon significative ces mêmes espèces. (…). / Elles tiennent compte des exigences économiques, sociales, culturelles et de défense, ainsi que des particularités régionales et locales. Elles sont adaptées aux menaces spécifiques qui pèsent sur ces habitats naturels et sur ces espèces. Elles ne conduisent pas à interdire les activités humaines dès lors qu’elles n’ont pas d’effets significatifs sur le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable de ces habitats naturels et de ces espèces (…) « .

25. Il ressort des pièces des dossiers, notamment de l’évaluation des  » incidences Natura 2000  » jointe au projet Cairnstrath SN2, dont l’emprise est plus proche des sites Natura 2000 que celle du projet Cairnstrath A, ainsi que des conditions fixées par les cahiers des charges spécifiques annexés aux décrets attaqués, que les effets des projets sur la conservation des espèces d’oiseaux et des habitats ayant justifié la désignation des zones de protection spéciale  » Marais Breton, Baie de Bourgneuf, île de Noirmoutier et forêt de Monts  » et  » Estuaire de la Loire – Baie de Bourgneuf  » sont réduits en raison de la localisation du périmètre d’extraction, de sa faible superficie, de la limitation des effets de l’extraction à l’emprise du projet, de l’extension limitée du panache turbide ainsi que des incidences faibles des projets sur la faune et la flore marines. Il ne ressort pas des pièces des dossiers que les concessions d’exploitation de granulats autorisées par les décrets attaqués seraient susceptibles de porter atteinte à l’état de conservation de sites protégés par les dispositions de l’article L. 414-1 du code de l’environnement. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté.

En ce qui concerne l’erreur manifeste d’appréciation :

26. Il ressort des pièces des dossiers que les granulats marins constituent une ressource de proximité importante, notamment pour la région des Pays-de-la-Loire, et qu’ils présentent un intérêt économique significatif en raison de leur utilisation pour le maraîchage et la fabrication du béton, en substitution aux matériaux alluvionnaires extraits des lits majeurs et des terrasses alluviales. Il ressort des études scientifiques commandées par les pétitionnaires et validées par des organismes indépendants que l’incidence attendue des concessions sur le trait de côte est négligeable. L’incidence de l’activité extractive sur la pêche apparaît limitée, compte tenu de la faible superficie rendue impropre à l’exercice des métiers de pêche aux arts traînants et de la gêne limitée à une cinquantaine d’heures par mois pour la pêche aux arts dormants. Les décrets attaqués sont accompagnés d’un cahier des charges qui prévoit la réalisation d’un état environnemental initial avant le début de l’exploitation, un suivi périodique de ses incidences sur l’environnement, notamment sur l’évolution du trait de côte, le peuplement benthique, le peuplement halieutique et les activités de pêche, ainsi qu’un suivi du comportement des espèces d’oiseaux ayant justifié le classement du site Natura 2000  » estuaire de la Loire – baie de Bourgneuf  » et un compte-rendu annuel de l’activité et des suivis environnementaux au préfet de la Vendée et à une commission de concertation. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, le moyen tiré de ce que les décrets attaqués seraient entachés d’une erreur manifeste d’appréciation doit être écarté.

27. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées par la société  » les Sablières de l’Atlantique « , la Compagnie européenne de transport de l’Atlantique et la Société des dragages d’Ancenis, d’une part, et par la société Dragages transports et travaux maritimes, d’autre part, que l’association  » le Peuple des Dunes des Pays de la Loire  » et la communauté de communes de l’île de Noirmoutier ne sont pas fondées à demander l’annulation des décrets qu’elles attaquent.

28. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de l’association  » le Peuple des Dunes des Pays de la Loire  » et de la communauté de communes de l’île de Noirmoutier, d’une part, la somme globale de 1 500 euros chacune à verser à parts égales à la société  » les Sablières de l’Atlantique « , à la Compagnie européenne de transport de l’Atlantique et à la Société des dragages d’Ancenis et, d’autre part, la somme de 1 500 euros chacune à verser à la société Dragages transports et travaux maritimes, au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes de l’association  » le Peuple des Dunes des Pays de la Loire  » et de la communauté de communes de l’île de Noirmoutier sont rejetées.

Article 2 : L’association  » le Peuple des Dunes des Pays de la Loire « , d’une part, et de la communauté de communes de l’île de Noirmoutier, d’autre part, verseront chacune à parts égales à la société  » les Sablières de l’Atlantique « , à la Compagnie européenne de transport de l’Atlantique et à la Société des dragages d’Ancenis la somme globale de 1 500 euros, et à la société Dragages transports et travaux maritimes la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à l’association  » le Peuple des Dunes des Pays de la Loire « , à la communauté de communes de l’île de Noirmoutier, au Premier ministre, au ministre de l’économie et des finances, au ministre d’Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, à la société  » les Sablières de l’Atlantique « , à la Compagnie européenne de transport de l’Atlantique, à la Société des dragages d’Ancenis et à la société Dragages transports et travaux maritimes.

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