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Les zones d’aménagement concerté

La ZAC est une zone dans laquelle « une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation, décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement ou l’équipement des terrains (…) en vue de les céder (…) ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés » (art. L. 311-1 du code de l’urbanisme).La zone d’aménagement concerté (ZAC)

Le volet urbanisme de la loi SRU est entré en vigueur le 1er avril 2001. Les plan d’aménagement de zone des ZAC sont intégrés aux PLU. Mise à jour en cours.
Pour en savoir plus :
– sur la réforme des ZAC cliquez ici
– sur la loi SRU cliquez ici

Définition
Compétences
Mise en œuvre
Les modes de réalisation
L’acquisition des terrains
Les régimes de participation des ZAC

Définition

La ZAC est une zone dans laquelle « une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation, décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement ou l’équipement des terrains (…) en vue de les céder (…) ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés » (art. L. 311-1 du code de l’urbanisme).

L’article R. 311-1 précise que les ZAC « ont pour objet l’aménagement et l’équipement de terrains bâtis ou non bâtis notamment en vue de la réalisation:

De constructions à usage d’habitation, de commerce, d’industrie, de services ;
D’installations et d’équipements collectifs publics ou privés. »
Il s’agit donc d’une opération d’aménagement et d’équipement publique à but d’intérêt général, réalisée à l’initiative d’une collectivité publique. C’est aussi un mode de production de terrains de construction. Elle représente une alternative à la procédure plus fréquemment employée du lotissement.

Compétences

Une zone d’aménagement concertée est créée à l’initiative de la commune ou d’une autre collectivité publique ou d’un établissement public ayant vocation à réaliser ou à faire réaliser l’objet de ladite zone.

Mais les décisions relatives à la mise en œuvre de la ZAC (création, réalisation, achèvement) appartiennent à la collectivité compétente en matière de POS (le plus souvent la commune, parfois la communauté de communes) ou, dans les communes sans POS au préfet.

Mise en oeuvre de la ZAC

La mise en œuvre d’une ZAC comporte plusieurs étapes :

La concertation
La création
Le dossier de réalisation
L’achèvement
La concertation

La personne publique qui a pris l’initiative de la ZAC doit, conformément à l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme, délibérer sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et autres personnes concernées. La concertation doit se poursuivre jusqu’à la délibération approuvant le dossier de réalisation.

La création de la ZAC

La personne publique qui a pris l’initiative de la ZAC établit un dossier de création qui comprend :

Un rapport de présentation indiquant l’objet et la justification de l’opération, comportant une description de l’état du site et énoncent les raisons pour lesquelles le projet faisant l’objet du dossier de création a été retenu. Il comprend également une étude d’impact sauf dans le cas où il a été décidé de maintenir en vigueur dans la zone les dispositions du P.O.S..
Un plan de situation.
Un plan de délimitation du périmètre de la zone.
L’indication du mode de réalisation choisi (ZAC en régie, concédée ou conventionnée).
Le régime de la zone au regard de la taxe locale d’équipement.
L’indication du document d’urbanisme applicable à l’intérieur de la zone (P.O.S. ou plan d’aménagement de zone).
La décision de création de la zone est prise par le conseil municipal ou, dans certains cas par le Préfet.

La création de la ZAC produit de nombreux effets parmi lesquels il faut mentionner :

la faculté pour l’autorité compétente de surseoir à statuer sur les demandes d’autorisations de construire susceptibles de compromettre la réalisation du projet ;
la possibilité pour les propriétaires des terrains inclus dans la ZAC de mettre la personne publique qui en a pris l’initiative en demeure d’acquérir leur terrain, selon le régime défini à l’article L. 123-9 du code de l’urbanisme.
l’exclusion du régime du lotissement pour les divisions foncières effectuées par l’aménageur de la zone.
Le dossier de réalisation

La collectivité publique qui a pris l’initiative de création de la zone doit constituer un dossier de réalisation.

Il comprend :

Un plan d’aménagement de la zone (P.A.Z.) si le maintien en vigueur du P.O.S. n’a pas été prévu. Ce P.A.Z. comporte un rapport de présentation, un plan qui définit l’organisation de la zone, un document faisant apparaître les servitudes d’utilité publique et un règlement fixant l’affectation de la zone, la nature et la destination des constructions et les règles relatives aux conditions de leur implantation, ainsi que la surface de plancher développée hors oeuvre nette autorisée dans chaque îlot. La procédure d’élaboration du PAZ s’inspire étroitement de celle des P.O.S. même si elle est allégée lorsque la commune est dotée d’un P.O.S. opposable. Dans les deux cas, le PAZ est soumis à enquête publique. Le PAZ est approuvé par la personne compétente pour créer la zone.
Le programme des équipements publics et les modalités prévisionnelles de financement qui décrivent les ouvrages et équipements publics projetés et leur plan de financement. Ces deux documents sont approuvés par la personne compétente pour la création de la ZAC.
L’approbation du dossier de réalisation produit les effets suivants :

un régime particulier de participation des constructeurs au coût des équipements publics de la ZAC se substitue au régime général en vigueur dans la commune (tel que défini par l’article L. 332-6 du code de l’urbanisme) ;
les règles d’urbanisme du PAZ (lorsqu’il en a été établi un) se substituent à celles du POS en vigueur (ou aux règles nationales d’urbanisme en l’absence de POS) ;
la vente des terrains et la délivrance d’autorisations de construire peuvent intervenir avant même la réalisation des travaux de viabilisation (contrairement au lotissement) ;
L’achèvement de la ZAC

Lorsque le programme des équipements publics a été réalisé, l’autorité compétente constate l’achèvement de la zone. Dans le cas d’une ZAC concédée ou conventionnée, ce constat ne peut intervenir avant la fin du contrat.

L’achèvement de la ZAC supprime toutes les dispositions juridiques particulières de la zone :

le PAZ est incorporé au POS et devient une zone particulière de celui-ci. Ses règles ne pourront être réformées que selon les procédures de révision ou de modification ordinaire du POS.

le régime de participation spécifique de la ZAC disparaît et le régime général est rétabli ;

les divisions de terrain sont à nouveau soumises au régime du lotissement.

Les modes de réalisation

Les ZAC peuvent être réalisées soit directement par la personne morale qui a pris l’initiative de la création (ZAC en régie), soit réalisées, à la demande de ladite personne morale, par un établissement public (convention de mandat), soit par concession à un établissement public ou une société d’économie mixte ayant vocation, soit confiées par voie de convention à toute personne physique ou morale, publique ou privée, à condition que ses statuts l’y habilitent.

Pour les ZAC concédées ou avec convention de mandat, la collectivité publique conserve la responsabilité financière de l’opération. Dans les ZAC conventionnées, c’est l’organisme conventionné qui prend à sa charge les risques financiers afférents à l’opération.

L’acquisition des terrains

L’aménageur pourra se rendre acquéreur des terrains par voie amiable. Mais, généralement, la ZAC implique expropriation des terrains nécessaires à la réalisation de l’opération, la personne publique qui a pris l’initiative de l’opération les cédant ensuite à l’aménageur (sauf en cas de ZAC en régie).

Les régimes de participation des ZAC

ZAC avec taxe locale d’équipement (T.L.E.)
ZAC sans TLE
ZAC avec programme d’aménagement d’ensemble (P.A.E.)
Dans les ZAC des participations contractuellement définies peuvent se substituer aux participations du régime ordinaire (défini à l’article L. 332-6-1 du code de l’urbanisme) lorsque certaines conditions sont remplies.

Mais la liberté contractuelle qui n’avait d’autres limites que l’équilibre financier de l’opération compte tenu du niveau du marché foncier est aujourd’hui limitée par l’évolution de la jurisprudence et de la loi, comme les autres opérations d’aménagement ou de construction.

ZAC avec TLE

Ce cas est mentionné pour mémoire : en effet les participations exigibles sont celles du régime général : TLE + autres participations de l’article L 332-6-1.

ZAC sans TLE

Conditions Participations contractuelles Intérêt de la ZAC sans TLE

Conditions

Les articles 1585C et 317 quater du CGI autorisent à substituer à la TLE un régime de participation spécifique à condition que le coût de certains équipements soit mis à la charge des constructeurs.

Art. 1585C du CGI : Sont exclues du champ d’application de la TLE (…..) les constructions édifiées dans les ZAC lorsque le coût des équipements, dont la liste est fixée par décret en CE a été mise à la charge des constructeurs.

Art. 317 quater : Dans les ZAC, l’exclusion de la TLE (…) est subordonnée à la condition que soit pris en charge par les constructeurs au moins le coût des équipements ci-après :

Dans le cas des ZAC autres que de rénovation urbaine :
Les voies intérieures à la zone qui n’assurent pas la circulation de secteur à secteur ainsi que les réseaux non concédés qui leur sont rattachés ;
Les espaces verts, aires de jeux et promenades correspondant aux seuls besoins des habitants ou usagers de chaque secteur ;
Les aires de stationnement correspondant aux seuls besoins des habitants ou des usagers de chaque secteur
Dans le cas de rénovation urbaine………
Le minimum susvisé correspond en fait aux équipements tertiaires. Il peut être dépassé. De fait, pour que le recours à la ZAC soit réellement intéressant pour la collectivité ce minimum doit être dépassé.

En pratique, lorsque ces équipements sont réalisés par l’aménageur, leur coût sera intégré dans le prix des terrains acquis par les constructeurs.

NB : les autres taxes assimilées à la TLE restent en vigueur ( TD CAUE, TD ENS, ..etc.)

Les participations contractuelles

Lorsque la ZAC est conventionnée ou concédée, la convention liant l’aménageur à la collectivité indique les équipements d’infrastructure ou de superstructure mis à la charge des constructeurs. Elle peut aussi comporter une contribution au financement des équipements réalisés par la collectivité.

Mais la liberté contractuelle n’est pas sans limite : après la jurisprudence, la loi restreint les participations contractuelles aux seuls équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des habitants ou usagers de la zone.

Le texte de l’article L. 311-4-1 du code de l’urbanisme est parfaitement clair à cet égard.

Art. L. 311-4-1 : Il ne peut être mis à la charge des constructeurs que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des habitants ou usagers des constructions à édifier dans la zone.

Lorsque la capacité des équipements programmés excède les besoins de l’opération, seule la fraction du coût proportionnelle à ces besoins peut être mise à la charge des constructeurs.

Lorsqu’un équipement doit être réalisé pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans plusieurs opérations successives devant faire l’objet de zones d’aménagement concerté ou de programmes d’aménagement d’ensemble, la répartition du coût de cet équipement entre différentes opérations peut être prévue dès la première, à l’initiative de l’autorité publique qui approuve l’opération.

Il en résulte que :

Les équipements publics mis à la charge des constructeurs sont des équipements futurs et non pas des équipements déjà réalisés (sauf dans le cas d’opérations réalisées par tranches successives, voir ci-dessous).
Ces équipements doivent être nécessaires aux futurs habitants. Toutefois ni la quantité ni la qualité ni de ces équipements n’est définie par la loi. Mais si le lien entre l’équipement et l’opération est trop ténu la collectivité est exposée au risque de se voir condamnée au remboursement de l’indu.
En cas de réalisation d’un équipement surdimensionné (pour tenir compte soit de besoins déjà existants, soit du développement ultérieur de l’urbanisation), la collectivité peut mettre à la charge des constructeurs la fraction du coût de cet équipement proportionnelle aux besoins des futurs habitants de la ZAC.
A noter que cette faculté n’était pas prévue par la loi Sapin et a été introduite par la loi Bosson.

Un équipement public nécessaire à plusieurs opérations peut être mis à la charge de ZAC successives (dans le respect des liens de nécessité et de proportionnalité susvisés) à condition que la collectivité l’ait prévu dès la première opération.

Cette décision doit intervenir avant la réalisation de l’équipement concerné (dans l’acte de création de la première ZAC ou par une décision distincte).

Intérêt de la ZAC sans TLE

Si on la compare au lotissement tel qu’il est habituellement pratiqué (sans PAE) l’intérêt de la ZAC en matière de participations est évident.

Le lotissement ne peut se voir imposer que les équipements propres (avec un dimensionnement répondant aux seuls besoins de l’opération) plus éventuellement des participations aux SPIC pour les équipements hors lotissement.

Dans le cas de lotissements successifs sur une même zone il n’est pas possible d’imposer aux premiers un dimensionnement des équipements propres compatible avec les besoins des lotissements ultérieurs qui viendront compléter l’urbanisation de la zone en cause.

De plus la collectivité ne pourra récupérer une participation aux équipements de type SPIC extérieurs à la zone qu’auprès du premier lotisseur ( participation proportionnelle aux besoins de cette seule opération). Après quoi, ces équipements publics seront existants et les autres opérations qui en profiteront ne pourront plus être mises à contribution.

Enfin si des travaux de voirie sont nécessaires pour donner accès à la zone, ils seront entièrement à la charge de la collectivité.

En ZAC le dispositif de l’article L. 311-4-1 autorise à la fois une récupération bien plus importante du coût des équipements :

par le dépassement des limites du régime ordinaire de participations
la répartition sur plusieurs opérations successives du coût d’un ou plusieurs équipements publics
et une meilleure qualité de l’urbanisme pour les zones de grande taille qui peuvent être dotées d’une organisation (grâce au plan d’aménagement de zone) et d’équipements publics à leur échelle.
ZAC et programme d’aménagement d’ensemble (PAE)

ZAC ou PAE ZAC plus PAE

En matière de financement des équipements publics, la question peut se poser de choisir entre ces deux procédures, mais aussi de les utiliser conjointement.

ZAC OU PAE

Les termes du choix
ZAC et PAE sont des procédures de natures juridiques différentes et ont des finalités distinctes :
Le PAE est un système de financement, grâce auquel la commune définit les participations qui seront demandées aux constructeurs et aux aménageurs.
La ZAC est une procédure d’urbanisme opérationnel qui permet à la collectivité d’aménager ou de faire aménager des terrains, et ainsi de produire des terrains constructibles. Elle apporte aussi le financement des équipements publics nécessaires pour l’ensemble de l’opération.
Avantages et inconvénients
Les programmes d’équipements publics de la ZAC et du PAE sont de même nature. Depuis la loi Bosson, ZAC et PAE sont soumis aux mêmes règles :
lien de nécessité ;
lien de proportionnalité ;
possibilité de répartir des équipements communs entre plusieurs ZAC ou PAE;
répétition des participations indues.
La ZAC concédée ou conventionnée permet d’obtenir de l’aménageur les financements nécessaires.
Le PAE nécessite en général le préfinancement de tout ou partie des équipements par la collectivité. Seules des circonstances très favorables (construction très rapide du secteur en cause et utilisation de la totalité de la SHON résultant du COS) permettent d’éviter le préfinancement.
La ZAC permet, à travers le PAZ, la mise en œuvre d’un parti d’aménagement global alors que le PAE ne contribue qu’à la réalisation d’équipements et d’espaces publics, laissant les constructions régies par les seules règles du POS ou du RNU.
ZAC plus PAE

ZAC et PAE peuvent être utilisés simultanément. Deux cas de figure peuvent se présenter.

La ZAC dans un PAE plus vaste
Une ZAC peut être crée dans le périmètre d’un PAE plus étendu. Dans ce cas l’aménageur est réputé prendre à sa charge la part du programme d’équipements publics du PAE qui profite à la ZAC et les constructeurs des terrains acquis auprès de l’aménageur sont exonérés de la participation au titre du PAE (art. L. 332-9 al.3).
La ZAC avec un PAE
Un PAE peut être instauré sur le périmètre d’une ZAC.
Cette formule permet de faire participer au coût des équipements de la ZAC les propriétaires de terrains non maîtrisés par l’aménageur.

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Un commentaire

  1. LE MOING Marc

    Bonjour,

    vous indiquez que « la vente des terrains et la délivrance d’autorisations de construire peuvent intervenir avant même la réalisation des travaux de viabilisation (contrairement au lotissement) » à partir du moment où le dossier de réalisation a été approuvé. Quelle référence du code de l’urbanisme le stipule ?

    Merci,

    Dans l’attente de vous lire,

    Bien cordialement,

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