Plan Local d’Urbanisme : l’obligation d’identification des indicateurs nécessaires à l’analyse des résultats d’un PLU

Texte intégral :
Vu la procédure suivante :

M. A. B. et M^me D. C., épouse B., ont demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler pour excès de pouvoir la délibération du 20 mars 2017 par laquelle le conseil municipal de Neyron (Ain) a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune.

Par un premier jugement n° 1703844 du 17 juillet 2018, le tribunal administratif de Lyon a, sur le fondement des dispositions de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme, sursis à statuer sur cette demande et imparti à la commune de Neyron un délai de dix mois à compter de la notification de ce jugement pour justifier de l’éventuelle régularisation du vice tiré de l’absence d’évaluation environnementale.

Par un second jugement n° 1703844 du 10 décembre 2019, le tribunal administratif de Lyon, après avoir constaté que le vice avait été régularisé par une délibération du 7 mai 2019 du conseil municipal de Neyron, versée à l’instruction, a rejeté la demande présentée par M. et M^me B.

Par un arrêt nos 20LY00520, 20LY00521 du 26 février 2021, la cour administrative d’appel de Lyon a rejeté les appels formés par M. et M^me B. contre ces jugements.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 26 mars et 25 juin 2021 et le 17 mars 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. et M^me B. demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) réglant les affaires au fond, de faire droit à leurs appels ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Neyron la somme de 4 000 € au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

– le code de l’environnement ;

– le code des transports ;

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Pierre Boussaroque, conseiller d’Etat,

– les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Delamarre, Jéhannin, avocat de M. et M^me B. et à la SARL Cabinet Briard, avocat de la commune de Neyron ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 24 juin 2022, présentée par la commune de Neyron ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. et M^me B. ont demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler pour excès de pouvoir la délibération du 20 mars 2017 par laquelle le conseil municipal de Neyron a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune. Par un premier jugement du 17 juillet 2018, le tribunal administratif de Lyon a, sur le fondement des dispositions de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme, sursis à statuer sur cette demande et imparti à la commune de Neyron un délai de dix mois à compter de la notification de ce jugement pour justifier de l’éventuelle régularisation du vice tiré de l’absence d’évaluation environnementale. Par un second jugement du 10 décembre 2019, le tribunal administratif de Lyon, après avoir jugé que le vice identifié par son premier jugement avait été régularisé par délibération du conseil municipal en date du 7 mai 2019, a rejeté la demande de M. et M^me B. Ceux-ci se pourvoient en cassation contre l’arrêt du 26 février 2021 par lequel la cour administrative d’appel de Lyon a rejeté leurs appels formés contre ces jugements.

Sur l’arrêt attaqué en tant qu’il statue sur la délibération du 20 mars 2017 :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 153-8 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de : / […] 2° La commune lorsqu’elle n’est pas membre d’un tel établissement public, le cas échéant en collaboration avec l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre » et aux termes de l’article L. 153-21 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : « A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par : […] / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l’article L. 153-8. […] ».

3. S’il résulte de ces dispositions, comme le font valoir les requérants, que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête, il n’en résulte pas, en revanche, pas davantage que d’aucune autre disposition ni d’aucun principe, que la délibération par laquelle le conseil municipal approuve un projet de plan local d’urbanisme devrait comporter une présentation des modifications apportées au projet à l’issue de l’enquête publique. Il suit de là qu’en écartant pour ce motif le moyen tiré de ce que la délibération attaquée était entachée d’illégalité faute de comporter une telle présentation, la cour administrative d’appel n’a pas commis d’erreur de droit.

4. En second lieu, aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement […] / Il analyse […] la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers ». Aux termes de l’article R. 151-1 du même code : « Pour l’application de l’article L. 151-4, le rapport de présentation : […] 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l’article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l’article L. 151-4 ».

5. En se référant, compte tenu de l’absence d’éléments complémentaires apportés en appel, aux constatations des premiers juges relatives au respect de l’article R. 151-1 du code de l’urbanisme par le rapport de présentation du plan local d’urbanisme attaqué et en relevant, par un motif non argué de dénaturation, que le schéma de cohérence territoriale n’avait identifié aucune capacité de densification ou de mutation des espaces bâtis dans la commune, la cour a recherché si ce rapport de présentation avait analysé l’ensemble des capacités de densification et de mutation des espaces bâtis mentionnées à l’article R. 151-4 du code de l’urbanisme et, ce faisant, n’a pas commis d’erreur de droit.

En ce qui concerne les règles fixées par le plan local d’urbanisme :

6. En premier lieu, aux termes de l’article R. 123-8 du code de l’urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites « zones N ». Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; […] / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels […] ».

7. En jugeant que les parcelles cadastrées section AI n° 499 et 502 et section AD n° 303 et 331, d’une superficie de 1 500 m², avaient pu, sans erreur manifeste d’appréciation, alors même qu’elles sont desservies par les réseaux et entourées de parcelles construites à l’exception de l’une d’entre elles, être classées en zone Np « protection, paysages », après avoir relevé que la parcelle voisine non construite est également classée en zone Np, que les parcelles en litige se situent sur un coteau, à l’écart du centre-bourg, constituant un secteur d’habitat diffus, qu’elles sont boisées et que ce classement correspond aux partis d’urbanisme retenus par le plan d’aménagement et de développement durables, qui tend à préserver les secteurs boisés et ne prévoit pas de renforcer l’urbanisation de ce secteur, la cour a porté sur les faits de l’espèce une appréciation souveraine exempte de dénaturation et n’a pas commis d’erreur de droit.

8. En second lieu, aux termes de l’article L. 113-1 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu’ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s’appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d’alignement ».

9. En estimant que le classement comme espace boisé des parcelles litigieuses correspondait à l’objectif des auteurs du plan de préserver le boisement de la zone des coteaux et n’était entaché d’aucune erreur manifeste d’appréciation en dépit de la médiocre qualité du boisement de ces parcelles et de leur continuité avec des parcelles bâties, la cour a porté sur les faits de la cause et les pièces du dossier qui lui était soumis une appréciation souveraine exempte de dénaturation.

En ce qui concerne les indicateurs permettant l’analyse des résultats de l’application du plan local d’urbanisme :

10. Aux termes de l’article L. 153-27 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « Neuf ans au plus après la délibération portant approbation du plan local d’urbanisme […], l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal procède à une analyse des résultats de l’application du plan, au regard des objectifs visés à l’article L. 101-2 et, le cas échéant, aux articles L. 1214-1 et L. 1214-2 du code des transports. […] / L’analyse des résultats donne lieu à une délibération de ce même organe délibérant ou du conseil municipal sur l’opportunité de réviser ce plan ». Aux termes de l’article R. 151-4 du même code : « Le rapport de présentation identifie les indicateurs nécessaires à l’analyse des résultats de l’application du plan mentionnée à l’article L. 153-27 […] ».

11. Il résulte de ces dispositions que les indicateurs nécessaires à l’analyse des résultats de l’application du plan local d’urbanisme à laquelle il devra être procédé neuf ans au plus tard après son approbation, en vue de décider de son éventuelle révision, doivent être identifiés dès l’élaboration du plan et figurer dans le rapport de présentation. Si l’absence dans le plan local d’urbanisme approuvé de tels indicateurs est constitutive d’une illégalité, une telle illégalité, qui est par elle-même, eu égard à l’objet des indicateurs, sans conséquence sur le plan local d’urbanisme en tant qu’il fixe les règles susceptibles d’être opposées aux demandes d’autorisation d’urbanisme, n’est de nature à justifier que l’annulation partielle de la délibération approuvant le plan, en tant seulement qu’elle a omis d’identifier les indicateurs en cause.

12. Dans ces conditions, en écartant comme inopérant le moyen tiré de l’absence de tels indicateurs dans le plan local d’urbanisme et refusant ainsi de tirer la moindre conséquence de l’illégalité résultant de cette absence, la cour a commis une erreur de droit, qui est de nature à emporter la cassation partielle de son arrêt, en tant qu’il statue sur les conclusions, divisibles, tendant à l’annulation de la délibération du 20 mars 2017 en tant que cette dernière ne comportait pas les indicateurs nécessaires à l’analyse des résultats de l’application du plan.

Sur l’arrêt attaqué en tant qu’il statue sur la légalité de la délibération de régularisation du 7 mai 2019 :

13. En premier lieu, aux termes de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme : « Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre […] un plan local d’urbanisme […] estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’une illégalité entachant l’élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d’être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation […]. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations ».

14. Il résulte de ces dispositions que si, à l’issue du délai qu’il a fixé dans sa décision sursoyant à statuer pour que lui soient adressées la ou les mesures de régularisation du plan local d’urbanisme attaqué, le juge administratif peut à tout moment statuer sur la demande d’annulation de ce document et, le cas échéant, y faire droit si aucune mesure de régularisation ne lui a été notifiée, il ne saurait se fonder sur la circonstance que la ou les mesures de régularisation du plan local d’urbanisme attaqué ont été adressées au tribunal alors que le délai qu’il avait fixé dans sa première décision était échu ou qu’elles n’étaient pas encore exécutoires à cette date pour ne pas en tenir compte dans son appréciation de la légalité du plan attaqué. Par suite, en jugeant que la régularisation restait possible même après l’expiration du délai imparti par le juge et jusqu’à la clôture de l’instruction, de telle sorte que la mesure de régularisation intervenue en l’espèce pouvait être prise en compte alors même qu’elle n’avait acquis un caractère exécutoire qu’après l’expiration du délai fixé par le premier jugement pour cette régularisation, la cour n’a pas commis d’erreur de droit.

15. En second lieu, aux termes de l’article L. 123-15 du code de l’environnement : « Le commissaire enquêteur […] rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l’enquête […]. / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l’enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d’ouvrage. / Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics par voie dématérialisée sur le site internet de l’enquête publique et sur le lieu où ils peuvent être consultés sur support papier ».

16. Si les dispositions citées font obligation de tenir à la disposition du public le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur, elles n’imposent pas au conseil municipal de recueillir les observations du public sur ces documents avant d’approuver le plan local d’urbanisme. Dans ces conditions, une délibération procédant à cette approbation ne peut être regardée comme illégale du seul fait qu’elle est intervenue dès la réception par le maire du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur et avant que ces documents ne soient mis à la disposition du public. En jugeant que l’absence de publication du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur à la date à laquelle est intervenue la délibération attaquée du 7 mai 2019 n’était pas de nature à l’entacher d’illégalité, la cour n’a dès lors pas commis d’erreur de droit.

17. Il résulte de tout ce qui précède que M. et M^me B. ne sont fondés à demander l’annulation de l’arrêt qu’ils attaquent qu’en tant seulement qu’il a rejeté leurs conclusions relatives à l’annulation de la délibération du 20 mars 2017 en tant qu’elle ne comporte pas les indicateurs permettant l’analyse des résultats de l’application du plan local d’urbanisme.

Sur le règlement du litige :

18. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond, dans la mesure de la cassation prononcée, en application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.

19. Il ressort des pièces du dossier que le plan local d’urbanisme approuvé par la délibération du 20 mars 2017 du conseil municipal de Neyron ne comportait pas les indicateurs requis par les dispositions de l’article R. 151-4 du code de l’urbanisme. Par suite, il résulte de ce qui a été dit au point 11 que les requérants sont fondés à soutenir que cette délibération est, dans cette mesure, entachée d’illégalité et à demander, pour ce motif et dans cette mesure, l’annulation des jugements qu’ils attaquent et de la délibération du 20 mars 2017. Si cette annulation partielle de la délibération du 20 mars 2017 devrait impliquer que le conseil municipal de Neyron complète le plan local d’urbanisme par l’identification des indicateurs requis par l’article R. 151-4 du code de l’urbanisme, il ressort des pièces versées au dossier que la délibération de régularisation du 7 mai 2019 a déjà entendu procéder à ce complément en ajoutant au rapport de présentation du plan local d’urbanisme une partie consacrée aux indicateurs de suivi.

20. La commune de Neyron n’étant pas la partie perdante pour l’essentiel, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à qu’il soit fait droit aux conclusions présentées par M. et M^me B. au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. et M^me B. une somme de 1 000 € à verser à la commune de Neyron au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Décide :

Article 1^er : L’arrêt du 26 février 2021 de la cour administrative d’appel de Lyon et les jugements du 17 juillet 2018 et 10 décembre 2019 du tribunal administratif de Lyon sont annulés en tant qu’ils rejettent les conclusions relatives à l’annulation de la délibération du 20 mars 2017 du conseil municipal de Neyron approuvant le plan local d’urbanisme de la commune en tant que ce plan ne comporte pas les indicateurs mentionnés à l’article R. 151-4 du code de l’urbanisme.

Article 2 : La délibération du 20 mars 2017 du conseil municipal de Neyron approuvant le plan local d’urbanisme de la commune est annulée en tant que ce plan ne comporte pas les indicateurs mentionnés à l’article R. 151-4 du code de l’urbanisme.

Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par M. et M^me B. est rejeté.

Article 4 : M. et M^me B. verseront une somme de 1 000 € à la commune de Neyron au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. A. B. et M^me D. C., épouse B., et à la commune de Neyron.