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Comment faire une ZAC dans le régime du PLU?

La Zone d’aménagement concerté (ZAC) est un outil à disposition des communes pour mener à bien des opérations d’aménagement. Avant la loi SRU, les règles d’urbanisme dans le secteur couvert par la ZAC étaient définies par un document spécifique (le PAZ). La loi SRU a supprimé ce document d’urbanisme spécifique ; dans les ZAC, les règles d’urbanisme sont désormais définies par le PLU.

La loi Urbanisme et habitat n’a pas modifié le code de l’urbanisme sur ce point. En revanche, une clarification est nécessaire car cette évolution a suscité une certaine perplexité des aménageurs.

La procédure de ZAC comporte trois étapes :

la concertation préalable : la commune annonce son intention de réaliser une opération d’aménagement sur un secteur donné. Le Conseil municipal fixe, par délibération, les conditions de cette concertation.
la création : la commune définit le périmètre de l’opération et les grandes lignes du programme prévisionnel et analyse la faisabilité du projet. Le dossier comporte une étude d’impact pour apprécier les effets du projet sur l’environnement. À ce stade, il n’est pas nécessaire que le programme de la ZAC respecte les règles fixées par le PLU ; elle peut même se situer dans une zone non constructible. En revanche, la création d’une ZAC doit être compatible avec les orientations du SCoT (ou du schéma directeur).
la réalisation : le dossier de réalisation définit le programme prévisionnel des constructions et des équipements publics et décrit le bilan financier de l’opération. Les travaux d’aménagement ne pourront être engagés que si le PLU permet de réaliser le programme. Si une modification ou une révision du PLU est nécessaire, elle peut avoir lieu lors du Conseil municipal approuvant le dossier de réalisation.
Selon les cas, ces procédures peuvent être menées conjointement ou en plusieurs étapes. Deux situations pratiques doivent être distinguées :

quand la commune a déjà défini dans son PLU les conditions d’aménagement du secteur, à travers le règlement et le cas échéant les orientations d’aménagement, elle crée la ZAC en respectant les trois étapes (concertation préalable, création, réalisation). Aucune autre procédure n’est nécessaire.
quand le PLU ne permet pas la réalisation de la ZAC, la commune doit alors changer ou adapter les règles du PLU avant d’approuver le dossier de réalisation et donc mener à bien simultanément les deux procédures. Ceci passera le plus souvent par une simple modification dès lors que le projet d’aménagement sera cohérent avec le PADD. Lorsque la ZAC aura été créée en tout ou en partie en zone agricole ou naturelle, la procédure de révision simplifiée sera bien adaptée. Enfin, un dernier moyen consiste à « mettre en compatibilité » le PLU à l’occasion de la déclaration d’utilité publique du projet.
Sur le plan pratique, la modification ou la révision simplifiée du PLU n’est pas plus complexe que l’ancienne procédure d’établissement d’un PAZ. Au contraire, ce dispositif présente deux avantages:
dans l’ancien dispositif, quand la ZAC était située en partie en zone agricole ou naturelle, il fallait changer le POS avant de créer la ZAC, puis établir le PAZ, ce qui était une procédure supplémentaire.
les règles d’urbanisme de la commune sont réunies sur un seul document, le PLU, et non sur un POS et des PAZ, parfois très nombreux.
Le système issu de la loi SRU pouvait paraître complexe tant que la révision était la procédure habituelle d’évolution du document d’urbanisme. Avec la simplification importante portée par la loi Urbanisme et habitat, cet obstacle est levé.

Pour les ZAC dotées d’un PAZ, existantes au moment du passage au PLU, la ZAC, comme outil opérationnel, est conservée. Le PAZ est « intégré » dans le PLU. Cela signifie que la commune peut « recopier » les règles de l’ancien PAZ dans son PLU. Cette solution a le mérite de la simplicité. Mais il peut s’avérer préférable que la commune profite de l’intégration du PAZ dans le PLU pour modifier les règles applicables dans la ZAC. En effet, il n’est souvent pas nécessaire d’avoir des règles d’urbanisme spécifiques pour la ZAC en créant une zone ad hocdans le PLU. De plus, beaucoup de PAZ étaient inutilement précis, ce qui entraînait de nombreuses procédures de modification même pour des évolutions mineures. Or, bien souvent, il est suffisant que le document d’urbanisme fixe les règles qui définissent la forme urbaine sans imposer des spécifications détaillées qui peuvent être incluses dans les cahiers des charges de cession de terrain.

Dès que le PLU est approuvé, la commune a un seul document d’urbanisme sur son territoire.

Remarques :

pour les ZAC créées dans les communes qui ont encore un POS, les mêmes principes sont applicables. La ZAC est réalisée en appliquant le POS éventuellement adapté dans le cadre d’une procédure de modification ou de révision simplifiée pour en permettre la réalisation.
comme indiqué plus haut, en attendant leur intégration dans un PLU, les PAZ existants peuvent être modifiés ou révisés selon les mêmes modalités que celles régissant les PLU.

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