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Réalisation d’un projet d’intérêt public majeur : comment déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées ?

Avis rendu par Conseil d’Etat
sect.
09-12-2022
n° 463563
Texte intégral :
Vu la procédure suivante :

Par un arrêt n° 20DA01392 du 27 avril 2022, enregistré le 28 avril 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la cour administrative d’appel de Douai, avant de statuer sur la demande de l’association Sud-Artois pour la protection de l’environnement et autres tendant à l’annulation de l’arrêté du 7 mai 2020 par lequel le préfet du Pas-de-Calais a autorisé la construction et l’exploitation par la société Parc éolien du Sud Artois d’un parc éolien composé de quatre aérogénérateurs et de trois postes de livraison sur le territoire des communes de Lebucquière, Haplincourt, Bertincourt et Vélu, a décidé, par application des dispositions de l’article L. 113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier de cette demande au Conseil d’Etat, en soumettant à son examen les questions suivantes :

1°) Lorsque l’autorité administrative est saisie d’une demande d’autorisation environnementale sur le fondement du 2° de l’article L. 181-1 du code de l’environnement, suffit-il, pour qu’elle soit tenue d’exiger du pétitionnaire qu’il sollicite l’octroi de la dérogation prévue par le 4° du I de l’article L. 411-2 de ce code, que le projet soit susceptible d’entraîner la mutilation, la destruction ou la perturbation intentionnelle d’un seul spécimen d’une des espèces mentionnées dans les arrêtés ministériels du 23 avril 2007 et du 29 octobre 2009 visés ci-dessus ou la destruction, l’altération ou la dégradation d’un seul de leur habitat, ou faut-il que le projet soit susceptible d’entraîner ces atteintes sur une part significative de ces spécimens ou habitats, en tenant compte notamment de leur nombre et du régime de protection applicable aux espèces concernées ?

2°) Dans chacune de ces hypothèses, l’autorité administrative doit-elle tenir compte de la probabilité de réalisation du risque d’atteinte à ces espèces ou des effets prévisibles des mesures proposées par le pétitionnaire tendant à éviter, réduire ou compenser les incidences du projet ?

Des observations, enregistrées le 18 mai 2022, ont été présentées par l’association Sud-Artois pour la protection de l’environnement et autre.

Des observations, enregistrées les 19, 27 mai et 11 juillet 2022, ont été présentées par la société Parc éolien du Sud Artois.

Des observations, enregistrées le 15 juin 2022, ont été présentées par la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Des observations, enregistrées le 28 juin 2022, ont été présentées par l’association France nature environnement et la Ligue pour la protection des Oiseaux.

Des observations, enregistrées le 6 octobre 2022, ont été présentées par l’association France Energie Eolienne.

Des observations, enregistrées le 9 novembre 2022, ont été présentées par la société Ferme éolienne de Saint-Fraigne.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

– la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage ;

– la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages ;

– le code de l’environnement ;

– l’arrêté du 19 février 2007 du ministre de l’agriculture et de la pêche et de la ministre de l’écologie et du développement durable fixant les conditions de demande et d’instruction des dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées ;

– l’arrêté du 23 avril 2007 du ministre de l’agriculture et de la pêche et de la ministre de l’écologie et du développement durable, fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l’ensemble du territoire et les modalités de leur protection ;

– l’arrêté du 29 octobre 2009 du ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et du ministre de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche fixant la liste des oiseaux protégés sur l’ensemble du territoire et les modalités de leur protection ;

– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Rozen Noguellou, conseillère d’Etat,

– les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;

– La parole ayant été donnée, après les conclusions, au cabinet Rousseau, Tapie, avocat de l’association Sud-Artois pour la protection de l’environnement et autre, à la SARL cabinet Briard, avocat de la société Parc éolien du Sud Artois, à la SCP Boré, Salve de Bruneton, Mégret, avocat de l’association France nature environnement et autre, à la SARL Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, avocat de l’association France Energie Eolienne, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, avocat de la société Ferme éolienne de Saint-Fraigne ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 22 novembre 2022, présentée par la société Parc éolien du Sud Artois.

Vu la note en délibéré, enregistrée le 22 novembre 2022, présentée par l’association France Energie Eolienne.

Rend l’avis suivant :

1. Aux termes de l’article 12 de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive « Habitats » : « 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l’annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : / a) toute forme de capture ou de mise à mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; / b) la perturbation intentionnelle de ces espèces notamment durant la période de reproduction, de dépendance, d’hibernation et de migration ; / c) la destruction ou le ramassage intentionnels des oeufs dans la nature ; / d) la détérioration ou la destruction des sites de reproduction ou des aires de repos. » Aux termes de l’article 16 de la même directive : « 1. A condition qu’il n’existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l’article 15 points a) et b) : / a) dans l’intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ; / b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété ; / c) dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques, ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ; / d) à des fins de recherche et d’éducation, de repeuplement et de réintroduction de ces espèces et pour des opérations de reproduction nécessaires à ces fins, y compris la propagation artificielle des plantes ; / e) pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées, d’une manière sélective et dans une mesure limitée, la prise ou la détention d’un nombre limité et spécifié par les autorités nationales compétentes de certains spécimens des espèces figurant à l’annexe IV […]. » Aux termes de l’article 5 de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages : « Sans préjudice des articles 7 et 9, les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un régime général de protection de toutes les espèces d’oiseaux visées à l’article 1er et comportant notamment l’interdiction : /a) de les tuer ou de les capturer intentionnellement, quelle que soit la méthode employée ; […] / d) de les perturber intentionnellement, notamment durant la période de reproduction et de dépendance, pour autant que la perturbation ait un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive. »

2. Aux termes de l’article L. 411-1 du code de l’environnement : « I. – Lorsqu’un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l’écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d’intérêt géologique, d’habitats naturels, d’espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : / 1° La destruction ou l’enlèvement des oeufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l’enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d’animaux de ces espèces ou, qu’ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ; […] / 3° La destruction, l’altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d’espèces […]. » Aux termes de l’article L. 411-2 du même code : « I. – Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : […] / 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l’article L. 411-1, à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l’autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : a) Dans l’intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ; / b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété ; / c) Dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ; / d) A des fins de recherche et d’éducation, de repeuplement et de réintroduction de ces espèces et pour des opérations de reproduction nécessaires à ces fins, y compris la propagation artificielle des plantes ; / e) Pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées, d’une manière sélective et dans une mesure limitée, la prise ou la détention d’un nombre limité et spécifié de certains spécimens […]. » Aux termes de l’article R. 411-6 du même code : « Les dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 sont accordées par le préfet, sauf dans les cas prévus aux articles R. 411-7 et R. 411-8. / Le silence gardé pendant plus de quatre mois par l’autorité administrative sur une demande de dérogation vaut décision de rejet. / Toutefois, lorsque la dérogation est sollicitée pour un projet entrant dans le champ d’application de l’article L. 181-1, l’autorisation environnementale prévue par cet article tient lieu de la dérogation définie par le 4° de l’article L. 411-2. La demande est alors instruite et délivrée dans les conditions prévues par le chapitre unique du titre VIII du livre Ier pour l’autorisation environnementale et les dispositions de la présente sous-section ne sont pas applicables. » Aux termes de l’article R. 411-11 du même code : « Les dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 précisent les conditions d’exécution de l’opération concernée. Elles peuvent être subordonnées à la tenue d’un registre […]. » Aux termes de l’article R. 411-12 du même code : « Les dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 peuvent être suspendues ou révoquées, le bénéficiaire entendu, si les conditions fixées ne sont pas respectées. » Aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 19 février 2007 du ministre de l’agriculture et de la pêche et de la ministre de l’écologie et du développement durable fixant les conditions de demande et d’instruction des dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées : « La demande de dérogation […] comprend : […] La description, en fonction de la nature de l’opération projetée : […] s’il y a lieu, des mesures d’atténuation ou de compensation mises en oeuvre, ayant des conséquences bénéfiques pour les espèces concernées […]. » Aux termes de l’article 4 de cet arrêté, la décision précise, en cas d’octroi d’une dérogation, « la motivation de celle-ci et, en tant que de besoin, en fonction de la nature de l’opération projetée, les conditions de celles-ci, notamment : […] nombre et sexe des spécimens sur lesquels porte la dérogation » et « s’il y a lieu, mesures de réduction ou de compensation mises en oeuvre, ayant des conséquences bénéfiques pour les espèces concernées ainsi qu’un délai pour la transmission à l’autorité décisionnaire du bilan de leur mise en oeuvre ». Les arrêtés du 23 avril 2007 et du 29 octobre 2009 des ministres chargés de l’agriculture et de l’environnement fixent, respectivement, la liste des mammifères terrestres et des oiseaux protégés sur l’ensemble du territoire et les modalités de leur protection.

3. Il résulte de ces dispositions que la destruction ou la perturbation des espèces animales concernées, ainsi que la destruction ou la dégradation de leurs habitats, sont interdites. Toutefois, l’autorité administrative peut déroger à ces interdictions dès lors que sont remplies trois conditions distinctes et cumulatives tenant d’une part, à l’absence de solution alternative satisfaisante, d’autre part, à la condition de ne pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle et, enfin, à la justification de la dérogation par l’un des cinq motifs limitativement énumérés et parmi lesquels figure le fait que le projet réponde, par sa nature et compte tenu des intérêts économiques et sociaux en jeu, à une raison impérative d’intérêt public majeur.

4. Le système de protection des espèces résultant des dispositions citées ci-dessus, qui concerne les espèces de mammifères terrestres et d’oiseaux figurant sur les listes fixées par les arrêtés du 23 avril 2007 et du 29 octobre 2009, impose d’examiner si l’obtention d’une dérogation est nécessaire dès lors que des spécimens de l’espèce concernée sont présents dans la zone du projet, sans que l’applicabilité du régime de protection dépende, à ce stade, ni du nombre de ces spécimens, ni de l’état de conservation des espèces protégées présentes.

5. Le pétitionnaire doit obtenir une dérogation « espèces protégées » si le risque que le projet comporte pour les espèces protégées est suffisamment caractérisé. A ce titre, les mesures d’évitement et de réduction des atteintes portées aux espèces protégées proposées par le pétitionnaire doivent être prises en compte. Dans l’hypothèse où les mesures d’évitement et de réduction proposées présentent, sous le contrôle de l’administration, des garanties d’effectivité telles qu’elles permettent de diminuer le risque pour les espèces au point qu’il apparaisse comme n’étant pas suffisamment caractérisé, il n’est pas nécessaire de solliciter une dérogation « espèces protégées ».

6. Pour déterminer, enfin, si une dérogation peut être accordée sur le fondement du 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, il appartient à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge, de porter une appréciation qui prenne en compte l’ensemble des aspects mentionnés au point 3, parmi lesquels figurent les atteintes que le projet est susceptible de porter aux espèces protégées, compte tenu, notamment, des mesures d’évitement, réduction et compensation proposées par le pétitionnaire, et de l’état de conservation des espèces concernées.

Le présent avis sera notifié à la cour administrative d’appel de Douai, à l’association Sud Artois pour la protection de l’environnement, première dénommée, à la société Parc éolien du Sud Artois et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée à l’association France nature environnement , à la Ligue pour la protection des Oiseaux, à l’association France Energie Eolienne, à la société Ferme éolienne de Saint-Fraigne.

Il sera publié au Journal officiel de la République française.

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